老城更新，应该怎么做？

7月底，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年重点工作。其中，房地产政策是社会各界的最大关注点之一，政策重点是“加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产”。

同样是在7月，21日的国常会上通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，这让老城更新，更准确地说是频繁出现的“城中村改造”格外耀眼。

新一轮的城中村改造，是棚户区改造的2.0版吗？

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恐怕不是，原因有两点。

其一，在2021年，住建部就已经明确规定，城市更新禁止大拆大建，不得以城市改造为名，做新的棚户区改造。2022年，政府工作报告提出的棚改计划，也只有120万套。而且，全国很多地方的城中村改造，开始试点以房票形式取代现金拆迁款，帮助已建成项目去库存。

其二，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》关注的重点是超大特大城市，并不是上一轮全国上下齐头并进的棚改。而且，三、四线城市在之前的棚改中，城中村已经改造的差不多了，超大特大城市中却还有不少城中村。更直白点说，只有超大特大城市还有的改，还有市场。

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不过，城中村改造只是老城更新的一个侧面，老城区还要面对老旧小区改造、老商圈升级、历史文化街区保护等等一系列更新问题，同时，更新还要在“去地产化”的既定条件下进行，可谓充满挑战。例如，《北京市城市更新条例》明确指出，本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。

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挑战归挑战，老城更新是在经济放缓、人口减少的趋势下，城市能落地实施的促进内需、拉动投资、吸引人口等的举措中，为数不多看得见摸得着的“抓手”。只是新需求下，需要重新审视更新的核心逻辑，才能做到有的放矢、物尽其用。

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那么，老城更新的核心逻辑是什么？

用一句话概括——“信心”比“目标”重要，“内容”比“外壳”重要。

具体来说，老城更新由于产权复杂、难度系数大，实现目标不可能依赖“一个人”独自完成，需要吸引“一群人”共同参与，但这些的前提是要有足够的“信心”。

老城更新是个“慢活”，更是一个“微利”的活， 而且“新外壳”会随着大众的喜新厌旧失去吸引力，只有 “内容”才能支撑更新走得更远。

在此逻辑下，老城更新需要树立信心的“激励机制”，也需要内容可持续发展的“产业动力”。 

一、老城更新需要何种激励机制？

众所周知，老城区更新的极限动作是“留改建”，这使更新的回收周期变得更长——如采取微改造模式的永庆坊，俢旧比建新更花钱，改造成本是每平方米1万元，是新建成本的2倍。在实现收支平衡的前提条件下，预计回收周期为12.5年。

▼ 永庆坊

正是以上种种原因，很多社会资本、资源在面对老城更新时望而却步。要知道，仅依赖政府推动老城更新，建设本身或许不是问题，但更新后的项目需要持续运维，甚至可以说运维决定了项目的生命周期，而商业化、市场化的运维恰恰是政府所不擅长的。

因此，很多政府通过激励机制（调规、增加可售面积等）的设计，创造更多的“机会”，让企业、社会资本打消顾虑，加入老城更新行列中。  

1. 容积率转移机制

在国际上，“容积率转移”是较为常见且较为有效的激励机制。

容积率转移是指，在更新受限的地块做开发，开发者可将被减少的开发容积率，转移到其他可开发地块，相当于提高开发者在其它项目的容积率。

我国正在进行容积率转移的探索，如《上海市城市更新条例》规定的建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；《深圳经济特区城市更新条例》规定在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，给予容积率转移或者奖励等等，但尚未形成可借鉴的操作机制。

▼ 容积率转移示机制意图

事实上，容积率转移能否顺利实施，受到3个因素的影响。其一，容积率转出区域适用范围过窄；其二，容积率转入区过度地产化，缺乏产业支撑，增加了城市的地产库存量；其三，能否确保转出区与转入区均有效开发，而不是开发者的投机行为。

面对这些影响因素，我们一起看看纽约和东京的容积率奖励，是如何实施的。

2. 纽约容积率转移机制

纽约容积率转移机制实施过程中，具有代表性的是剧院特区。

剧院特区位于曼哈顿中城，是百老汇的所在地，是纽约文化产业的重要支柱。该区域坐拥大大小小的剧院500多家，在2018~2019年演出季，百老汇一共为纽约经济贡献了147亿美元，而这与容积率转移机制推动更新密不可分。

▼ 剧院特区俯瞰

百老汇历史可追溯至19世纪初，到1920年代，百老汇剧院文化盛极一时。在经历了1933年经济“大衰退”，特别是1960年的嬉皮文化和老城空心化的冲击下，百老汇区沦落为低俗娱乐区、犯罪高发区，纽约时报称这里为“市内最差的街区”。

此后，曼哈顿中城的地产市场需求开始旺盛，纽约城市开发当局计划拆除部分老旧剧院，用于地产开发。

古建剧院的拆除引发了“拯救剧院”运动，纽约成立地标保护委员会，目的是能让古老剧院在房地产高压下保存下来。

但是一旦建筑被列为了“文物”，就意味着区域的更新停滞，文物区的民众也将无法获得城市发展的红利，更意味着每年需要投入大量资金维护。

划定特定意图区

一边是更新需求，一边是保护要求，这就造成了“既要、又要”的发展矛盾。

因此，纽约城市规划部在百老汇划出特定意图区，也就是剧院特区（纽约市的第一个特殊意图区）。目的是，在保护区域文化、建筑特色的基础上，通过“激励政策”和“城市设计”激活区域发展，容积率转移机制由此登场。

▼ 剧院特区范围示意（来源：NYC）

剧院特区的容积率转换突破了距离限制（此前只允许转出区与转入区相距一个街区），实行“任意交易”制度——在整个剧院特区内，允许修复的古建与特区内任何一个地块进行容积率转移交易；制定容积率转移标准，具体内容包含进行综合再分区、规定基础容积率、规定不同情形的容积率转移标准等。

这样一来，古建既得到了修复，其产权所有者也有了保护古迹的动力，社会资源也有信心参与更新建设。

▼ 剧院区的容积率转移机制示意

▼ 容积率转换使剧院特区形成新旧融合的风貌

容积率银行

为防止容积率转换出现供需不均衡，大起大落的状况，容积率银行孕育而生。

容积率银行作为一种特殊的不动产管理机制，由政府或其他非营利机构负责收储（被保护地未使用的容积率），再视开发需求进行分配。容积率银行是将容积率货币化，形成“购买容积率—销售容积率”的运作模式，出售一般采取公开拍卖方式。

容积率银行还有个伴生品“剧院基金”，其资金来源为开发商在购买容积率时缴纳的“手续费”（每平方英尺需支付17.6美元），剧院基金主要为戏剧产业的发展提供资助。

容积率转移机制及相关配套政策，使得容积率被转出区的古建得以保留，戏剧产业得到蓬勃发展，例如在2018~2019年演出季，百老汇接待观众超过1477万人次，提供岗位达9.7万个；而容积率转入区，则成为纽约抢手的商务区。

剧院特区容积率转移机制的成功，开启了曼哈顿的更新大幕，后续诞生了很多成功案例，如高线公园——允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者，将控规范围内的未建设空间指标，出售给高线公园范围以外的企业。

购买后的企业，可突破原有容积率限制进行建设，相当于以腾挪的方式实现价值共享。

▼ 实施容积率转移机制的高线公园

▼ 高线公园容积率转移机制示意

将容积率转移机制用到极致的，当属东京。

3. 东京容积率转移机制

东京也在自己的“特定意图区”实施容积率转移，该区域被称为“都市再生紧急建设区域”（紧急、重点推进的都市再生区域，日本共52个）。

在都市再生特别地区内，会根据建设实际需求实施容积率标准：包括调整容积率基准，容积率在区域内部平衡，容积率分摊等，像东京的日本桥二丁目地区，更新后容积率从700％翻倍到1990％。

▼ 更新后的日本桥二丁目地区

容积率转移成就了日本CBD的中心——丸之内地区（4300家知名企业，产值占日本GDP的20%）。

▼ 丸之内地区商务区俯瞰

丸之内地区在20世纪60年代，就成为东京首屈一指的商务区，但随着新宿、池袋、品川、涩谷等新一代的商务区崛起，以及日本泡沫经济破裂，丸之内地区不仅设施老化，竞争力下滑明显，成为了东京昼夜人口差异最大的区域之一。

也就是说，CBD软硬件太老了，需要更新升级。

▼ 品川等新一代商务区，挑战了丸之内地区的商务地位

2002年，日本正式颁布《都市再生特别措施法》，保障对重点区域、重点项目的发展升级。同年，丸之内地区被指定为都市再生紧急建设区域。

实施特别容积率标准

丸之内地区制定了特别容积率标准，包括提高原始容积率，放宽建设高度限制等。

建于1914年的东京站，则是容积率转移机制最为核心的转出区——东京站区域被划定为优先转售区域，容积率优先向车站周边的地块转移，转入区的不仅容积率获得提升，建筑高度限制也获得了极大突破（原有31m的高度放宽至最高200m）。

▼ 东京站作为容积率转出区，在周边的6栋建筑实施了容积率转出

剩余未使用的容积率指标，可以在都市再生紧急建设区域内出售，收入一部分用于东京站修复更新、维护资金，一部分用于公共空间更新。在激励机制的推动下，丸之内地区开始了以东京站为核心的TOD建设。

▼ 丸之内地区特别容积率转换机制示意

TOD，CBD升级引擎

东京站TOD首先是提升运行效率与便捷度，通过地下车站层、地面层、连廊层、走廊层、接驳设施的无缝连接，形成立体化换乘。其次，在TOD引入文化、交流、观光等功能，包括会议场馆、博物馆、美术馆、剧场、影院、商业中心、轻医疗等，提高CBD的综合魅力，消除昼夜人口差异最大的不利影响。

最后，TOD区域内实施“绿色区域”战略，通过建设屋顶绿化、建筑物绿化、道路绿化、公共空间绿化的塑造，完成CBD的环境升级。

更新后的东京站TOD，不仅提升了CBD的活力，还为城市贡献了一个文化消费中心。丸之内地区再度成为东京重要的城市竞争力引擎，有107家上市企业总部在这里聚集，为城市提供了28万个工作岗位。

无论是纽约还是东京，激励机制为参与者带来了信心，更提升了政府所关注的项目“安全性”。不过安全性，并不能为更新提供 “生存保障”，只有选对“内容”也就是“产业”，更新才能长远发展。

像本章节的2个案例，均自带产业基础，如果是以居住为主的“城中村”，仅有空间更新，而没有产业的支撑，更新走向失败是大概率的事件。

二、城中村更新如何引入产业？

请注意，这里所说的产业支撑，并非社区商业一类轻量级的服务业，而是能与城市互动的产业，但这谈何容易。

例如，波士顿西区近邻城市CBD，原本计划通过城市更新，将整个贫民区拆除，再通过大师设计，迁入市政府等行政机构，将市CBD的商务功能延伸至此，完成区域升级。事与愿违，更新虽然完成了，但商务功能向其相反的方位聚集即波士顿南湾（近邻机场、高速路、海湾），波士顿西区并未能吸引到足够的产业作为支撑。

▼ 波士顿西区、CBD、波士顿南湾的空间关系示意

2015年，波士顿重建局正式向市民道歉，承认波士顿西区更新失败，并着手新一轮的再更新。

▼ 波士顿西区市政厅区域，主体出自Kallmann McKinnell & Wood设计公司，广场由贝聿铭设计。由于严重缺乏人气，被媒体称为“行将死在葡萄藤上”的区域

那么不是大拆大建，而是通过微更新，通过艺术类产业是不是更有效呢？

很遗憾，艺术可以成为老城更新的特色、亮点，但很难成为产业发展的核心动力。就像伦敦Soho区作为居住区，由于土地权属复杂，便采用了公共空间更新+点状更新的微更新方式。

流行音乐（特别是摇滚乐）曾一度主导了Soho区，但流行音乐的发展“过于垂直”（更何况摇滚强调的是叛逆精神），对区域的带动远低于其 “伴生品”酒吧、夜店的破坏作用， Soho区也逐渐成为伦敦著名的“问题区”。

90年代末，Soho区尝试发展本土独立电影，用产业推动转型，不过独立电影过于小众，形不成规模化的产业需求。

直到2013年，近邻Soho区的BBC总部建设更新完成，带来了22个媒体工作室，新媒体产业快速进入Soho区，目前区域内超过23％的劳动力从事相关工作。可以说，是BBC这类龙头企业，带动了Soho区的更新转型。

只是对于绝大多数老城更新来说（特别是城中村），能引来龙头企业具有高度不确定性，吃租金、做商业似乎是比较稳妥的选项。

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还有另外一个思路，那就是发展创意供应链。

1. 老城更新背后的创意供应链

老城更新绝非孤立地局部更新，它的发展更多是来自外部，特别是与城市的互动。

这种互动，取决于城市产业网络的丰富度，来自于产业对市民技能多元化的需求。这也就意味着城市规模越大，功能越复杂，需求越多元，技能越丰富，更新就容易发展出适合自身特点的产业。

比如伦敦，它是金融中心、文化中心、科技中心、旅游中心，它的老城更新诞生了众多各具特色的产业聚集区，如东伦敦的科技创新，伦敦西区的戏剧产业，伦敦南岸的文创产业，克勒肯维尔的设计产业，国王十字区的总部经济，南肯辛顿区的博物馆经济等等。

▼ 西区的戏剧产业

▼ 南肯辛顿区的博物馆经济

在这一系列产业聚集区背后，除了伦敦规模大、多元化的因素外，更为重要的是通过打造创意供应链*，将产业锚定在特定的更新区域内，也就是将产业本地化，避免形成逐利而行的“游移型”产业链。

需要强调的是，创意供应链的构建与伦敦“创意之城”战略转型，文创市场的繁荣，文化产业门类丰富密不可分，可以说是因和果的关系。

*创意供应链：是指在创意不同阶段，支持创意消费或生产的一系列商品和服务。伦敦每1个创意岗位，会带动创意供应链上的0.75个岗位需求。2017年，伦敦创意产业收入约522亿英镑，其中400亿用在创意供应链支出上。

▼ 创意供应链示意（来源：大伦敦政府官网）

下文我们通过克勒肯维尔，如何借助设计产业驱动更新进行说明。

2. 克勒肯维尔的创意供应链

位于伦敦老城区的克勒肯维尔，拥有 200 多个建筑事务所和 80 多个设计公司，其创意企业密度比伦敦任何地区都高，克勒肯维尔设计周更是享誉全球的设计节。

▼ 克勒肯维尔俯瞰

克勒肯维尔曾是伦敦城外的一座小村落，在莎士比亚的《亨利四世》、查尔斯·狄更斯的《雾都孤儿》中，均能看到他的身影，不过主要是以其脏乱差、小偷盛行的场景示人。

到了工业革命时期，酿酒、印刷、钟表制作等手工业作坊开始在此聚集，大量移民特别是意大利移民的聚集，因此被称为意大利村。

克勒肯维尔制造业属性一直延续到二战前，战后的城市空心化，制造业外迁，使这里的大量建筑空置，人口流失严重，逐渐只剩下失业工人居住区的属性。

▼ 克勒肯维尔保留着大量工业革命时期的住宅以及古迹

1960年代，当地政府开始推动更新，拆除大量厂房建设了芬斯伯里庄园等一批住宅项目，并完善了区域配套商业功能，希望吸引到中产阶级，但此时正值伦敦大建卫星城，疏解内城人口的年代，更新效果可想而知。

那么克勒肯维尔，是如何成为伦敦设计聚集区的呢？

抓住城市发展的外因

1970年代末，随着《内城地区法》颁布，伦敦发展重心重新回归老城区，特别是撒切尔执政后的一系列自由主义改革，金融业进入快速增长阶段，伦敦金融城由此崛起。

撒切尔还大力削弱政府对市场的干预，导致负责城市规划的部门被削减，规划开始放松监管（特别是建筑功能的更新），这让很多项目在更新上进行了多方面的探索。

在这些更新项目中，影响力最大的，当属位于金融新城和克勒肯维尔之间的巴比肯中心。这是由2000多套住宅（含公租房）和音乐厅、剧场、画廊等文化设施组成的文化综合区。

1982年，女王伊丽莎白二世亲自剪彩揭幕，巴比肯中心迅速成为伦敦的文化中心，现代主义建筑的代表，城市更新的典范。

▼ 位于金融新城和克勒肯维尔之间的巴比肯中心更新

有了示范作用，伦敦进入城市更新“黄金期”，建筑师、设计事务所开始大量涌入伦敦。而近邻巴比肯中心，又被其它有待更新区环绕，又有大量闲置建筑的克勒肯维尔，引起了设计企业的注意。

当地政府抓住时机，通过税收的优惠，功能改造限制的宽松，以及“怀旧”的环境，吸引设计企业。20世纪80年代开始，建筑设计公司开始进入该地区，如扎哈·哈迪德 、威尔金森·艾尔等等。

孵化创意供应链

克勒肯维尔的更新，也面临权属复杂问题，完整的地块已在上一轮住宅建设中用完，只能采用Soho区公共空间更新+点状更新的微更新路径。

与Soho区聚焦某一产业走到黑不同，克勒肯维尔以建筑设计为切入点，逐渐延伸到更广泛的设计领域，并借助拥有产业工人的优势，孵化出自身从设计到制造的创意供应链。

▼ 克勒肯维尔的微更新围绕“设计”行业展开

如设计从建筑延伸到相关的景观、家具、室内、品牌等领域，形成设计一条龙能力。负责区域公共空间运营的非营利组织克勒肯威尔绿色保护协会，以公共空间为展台，时常举行各类主题设计活动，街区成为设计产业的展示场，在提升环境品质的同时，进一步吸引更多企业与人才来到克勒肯维尔。

再比如工艺中心（Craft Central），是艺术家、创客、设计师和手工业者的交流平台，很多天马行空的设计，从构思到打磨，再到样品制造，都能在这里一气呵成。

就如克勒肯维尔设计周的合作商达伦·牛顿所说：“克勒肯维尔拥有设计界所需的一切，以及创建世界上最令人兴奋的设计区所需的所有元素”。

正是拥有了从设计到制造的能力，克勒肯维尔逐渐融入西区的戏剧场景、服装设计制造，南肯辛顿区的展陈呈现等等更广泛的创意生态链中。可以说，克勒肯维尔早已不限于设计领域，成为伦敦更为广泛的文化创意产业链中不可缺少的一环。

▼ 克勒肯维尔成为了伦敦创意生态链的交叉区域（来源：大伦敦政府官网）

三、小结

总结来说，激励机制解决的是老城更新如何树立信心，如何创造机会，如何提升安全性的问题；创意供应链则是针对老城更新如何“高质量地活下去”，而构建的一套内生动力。

虽然老城更新各有不同，激励机制、创意生态链也不是必选项，甚至在当前发展背景下，文旅驱动更新、科创驱动更新、商业社区驱动更新等等更为适宜，但无论更新主题如何变化，“信心”比“目标”重要、“内容”比“外壳”重要的核心逻辑是不变的。

本文来自微信公众号：丈量城市 （ID：Measure-the-World），作者：华高莱斯