地方财政紧平衡“运作指南”

进入2023年第三季度，地方财政收支压力虽略有缓解但仍然存在，部分承债压力较高的地区开始摸索进一步缓解之道。

一位中部财政人员告诉记者，最近其所在的地方政府为了完成年度预算，采取了盘活资产和资源的方法，比如处置一批存量资产，同时还在谋划出售一部分非上市公司的国有股权。

尽管存量资产不如土地资产便于出手，但也是目前缓解财政压力的普遍方式之一；另一条措施是寻求上级政府的帮助，一位地方财政人士表示“三保”是一条底线，除非“三保”出现问题，不然很难向上级部门寻求救助。

由更高层面推动的化债路径也在逐渐打开。

更多地方被纳入了建制县市隐性债务化解试点，这是一个自2019年开始推动的化债试点计划。四年间在试点地区和债务置换规模方面逐渐扩容，2019年仅有6个地区纳入试点，今年数百个县纳入了隐性债务化解试点，纳入隐性债务化解试点的地区可以发行特殊再融资专项债，预计今年额度达到万亿元；此外，还有数个债务压力更显著的地区，等待有针对性的化债方案落地。

8月29日，十四届全国人大常委会第五次会议分组审议国务院关于今年以来预算执行情况的报告。报告在下半年工作重点时提及，要“防范化解地方政府债务风险，制定实施一揽子化债方案，并严格落实‘省负总责，地方各级党委和政府各负其责’的要求，中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为。”

此外，该报告还强调要“加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。”

在缓解压力外，一些地区也开始摸索适应紧平衡状态的路径。部分财政人士认为这种状态将会是一种常态，需要调整思路，尽快适应。

一位北方某地级市的财政负责人认为，年年困难年年过，当前财政收入已经过了高速增长期，未来要适应财政收入低速增长的现实。他总结出了紧平衡状态下，财政维持的一些基本方式，“首先，管住领导的支出意愿；第二，上行下效，领导理解了当前的财政状况，其他部门也会控制支出；第三，就是在存量上做支出结构调整。”

一、缓解方式

上述北方某市财政部门负责人正在想办法缓解压力，因为其所在地区经济活跃度比较高，因此工具也更加丰富。按照该负责人介绍，首先是要看税务部门的征管是否到位；其次需要系统性地审视支出结构，对某些闲置的、支出标准高的项目进行压减，“比如一些专项资金，可能用中央资金就足够了，地方配套的资金就可以节省下来”。

在开源节流外，一些政府也开始向上级部门寻求帮助的可能，但从具体案例来看，这条路要求更为严格。

上述中部财政人士表示，除非“三保”出现问题，不然很难去寻求救援，但如果“三保”出了问题，就离财政重整不远了，因为当前“三保”政策，县区是主体责任，市里是帮扶责任，省里是兜底责任。

上述北部财政部门负责人则观察到，“三保”中的“保工资”已经有些松动，一些地区开始清理编外人员，更重要的是提高体制内的效率和活力。“但是这个太难了，因为体制内只有‘进口’，没有‘出口’。”

一位南方某开发区的财政负责人认为当下找上级救助的可能性不大。第一，上级财政本身就紧张；第二，省财政不会直接给钱，除了专项债和中央预算资金。“我们的办法是用项目去争取资金，向一个项目对应的所有对口部门去申请资金，包括中央预算内投资、专项债、对口厅局委办和部委专项资金。”

二、化债路径

2023年6月26日，国务院发布《关于2022年中央决算的报告》，强调要“坚决遏制隐性债务增量，督促地方落实主体责任，统筹各类化债资源，增强市县偿债能力，逐步化解隐性债务存量”。

7月24日，中央政治局会议进一步提出，要“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。

8月29日，十四届全国人大常委会第五次会议分组审议国务院关于今年以来预算执行情况的报告。报告在提及下半年工作重点时提及要“防范化解地方政府债务风险，制定实施一揽子化债方案。

收支压力外，存量债务也是地方财政面临的压力之一。一些地方开始想办法利用好高层释放的化债信号和化债政策，比如已经连续多年试点建制县隐性债务化解。

2019年监管部门选取辽宁、贵州、内蒙古、湖南、甘肃、云南六个省（区），采取竞争性立项的方式选择部分具备化债条件的县市开展试点，入选试点的地区可以发行一定额度的特殊再融资专项债。此后三年时间中，在试点范围和债券额度上逐渐扩围提升。

经济观察报获悉，2023年建制县隐性债务化解试点进行了较大范围的扩围，数百地区纳入试点，债券发行额度达到万亿级别。

某位地方财政人员告诉记者，“此次建制县市隐性债务化解试点，对于地方财政来说主要是偿还利息，置换部分高息债务。对当前的存量债务结构没有影响，对缓解当前的财政状况有一定的益处。”

三、适应紧平衡

在接受采访的几位地方财政人士看来，2023年的紧平衡既是预料之中，又在预料之外。预料之中是因为经济面临较大压力，税收又是经济的晴雨表，最终会表现在财政收支方面；预料之外是高估了疫情后的复苏程度。

财政部数据显示：1~7月，国内增值税43578亿元，同比增长84.2%，主要是去年同期留抵退税较多，基数较低；国内消费税9480亿元，同比下降10.6%；企业所得税32453亿元，同比下降7.4%；个人所得税9027亿元，同比下降0.6%。此外，1~7月，国有土地使用权出让收入22875亿元，同比下降19.1%。

9月份，财政部部长刘昆在第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上，向全国人大常委会报告今年以来预算执行情况中也提到：“财政收入增幅较高，除经济恢复性增长带动外，主要是去年4月份开始实施大规模增值税留抵退税政策、集中退税较多，拉低基数，今年相关退税恢复常态，1~7月同比少退16563亿元。受此影响，税收收入特别是国内增值税大幅增长，相应拉高财政收入增幅。”

上述中部某市地方财政局的负责人进行了收支差额测算，若是按照原来预算执行，缺口很大，下半年会进行预算调整。对于目前财政收入情况，该负责人进行了谨慎地评估，除了房地产行业目前刚刚出现复苏和文娱产业比较持续的复苏外，整体产业恢复情况依然有所波动。

在上述北方某地级市的财政负责人看来，鉴于其所在地区即将进入环保季，在产业端可能会面临更多压力。

上述中部地级市的财政人员表示：“我们应该适应长期财政低速增长、紧平衡的状态，以及它带来的各种变化，毕竟这种紧平衡的财政状况会持续下去。”

“目前从财政角度来讲，无非就是开源节流，更主要的还是地方政府、地方党委政府别折腾，别盲目地上一些高大上但没收益的项目，不要盲目地搞那么多平台，此外考核机制也要做出改变。”上述北方某市财政部门负责人称，现在应该给经济固本培元，而不是打抗生素针，强刺激。

一位财政困难县区的财政人士发现，现在财政压力较小的有两类地区：“一类是省直管县；还有一类是过去十年不折腾，没有大拆大建的地区。“省直管县可以依靠省里给库款，不折腾的地区则没有那么大的债务压力”。

本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：杜涛