十年功过翻篇，PPP新机制出台

11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》）。《意见》明确，PPP项目应全部采取特许经营模式实施。PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

自今年2月全国PPP项目核查以来，财政部的PPP项目管理库已经暂停8个多月，这导致许多存量项目无法更新，新项目不能审批，需要融资的项目停滞，PPP几近停摆。

随着《意见》的发布，始于2013年年底的PPP模式在2023年11月迈入了新机制时期。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清认为，《意见》与10月初国办转发的财政部和国家发展改革委“关于存量PPP项目分类处理意见”相配套，明确阐述了中央和主要部委对PPP的原则和导向，为地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等PPP相关方释疑解惑，提振了各方的信心。

《意见》在付费模式、聚焦领域、主管部门等多方面作出了一系列新的规定。比如明确了国家发展改革委要牵头推进特许经营模式工作，并规定所有PPP项目将采取特许经营的模式实施，其中最为显著的改变体现在项目付费模式要求和对民营企业角色的强调。

在以往的PPP项目中，主要存在三种付费方式，分别是政府付费、可行性缺口补贴以及使用者付费。其中，政府付费和可行性缺口补助这两类PPP项目的数量和投资额在全部PPP项目中占比超过90%。《意见》明确指出，未来的PPP模式应“聚焦使用者付费模式”。

一位PPP行业人士告诉记者，完全使用者付费的项目数量很少，而且与专项债项目高度重合。在特别国债发行的背景下，短期内这类项目可能不会采用新的PPP机制来实施。

在此前的PPP项目中，国央企很大程度上扮演了“社会资本”的角色，这也引发了外界对于PPP模式初衷的质疑。此次《意见》明确提出了要“坚持初衷、回归本源”“优先选择民营企业参与”，其中市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；而对于关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

一、新机制

《意见》明确了特许经营的主管部门为国家发展改革委，这改变了此前PPP由财政部和国家发展改革委双头管理的模式。上述行业人士表示，自此以后，财政部门在PPP中不再参与项目管理，而是主要聚焦于履行预算管理和政府债务管理。

在项目方面，《意见》中明确规定，政府和社会资本合作项目全部采用特许经营的模式实施，项目必须要有收益，没有政府付费类的项目。政府将鼓励使用者付费能全部覆盖的特许经营项目，政府付费只能按规定补贴运营，而不能补贴建设成本。

王守清认为，《意见》强调未来PPP项目属于使用者付费，首先这里的“使用者付费”也包括穿透看属于使用者付费的项目。比如，社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或相关国企，但后者最终是卖给老百姓。穿透看，仍然是使用者付费。

其次，不管采用什么投融资模式（即使完全是政府或其国企投资项目），但涉及国计民生的项目，仍然需要政府补贴，这种与投融资模式无关的行业性补贴项目，也可以认为是使用者付费，比如地铁。最后，如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地使用其他资源（而非现金）补偿社会资本，也可以算作使用者付费。

在项目范围上，《意见》明确了PPP的投资范围，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

《意见》还要求，项目要优先选择民营企业参与，并给予了明确的占股要求。对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

在《意见》最后所附的支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）中，应由民营企业独资或控股的项目共有九类，分别是垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目；园区基础设施项目；公共停车场项目；物流枢纽、物流园区项目；农业废弃物资源化利用项目；旅游农业、休闲农业基础设施项目；林业生态项目；体育项目；旅游公共服务项目。此外，还有十三类民营企业股权占比原则上不低于35%的项目以及八类积极创造条件、支持民营企业参与的项目。

王守清称，由于过去几年投资PPP失败案例较多，民营企业的兴趣和信心较低。此外，民营企业融资难、融资成本高等问题没有得到完全解决。地方政府出于对民营企业的担心和降低自身风险的考量，在过往的实际操作中，更倾向于国央企。在目前的条件下，很难期望民营企业会像2014年刚推广PPP时那样蜂拥而上。

“而且使用者付费的好项目已经不多了，三类项目清单的边界也有赖于各省发改委进一步细化和明确。”王守清说，因此，PPP新机制对民营企业的政策激励最大，而央企的项目机会还是更可期。但一些地方国企的角色则可能有点微妙——在政策红利上不如民企，在实力上不如央企。

在王守清看来，目前PPP迫切需要能够挖掘市场潜力，切实搞好项目运营，能把项目需求做实做稳做大并提高项目全过程供给效率的社会资本。

一位地方财政人士在与央企相关人士交流后告诉记者，《意见》并不是禁止央企参与，而是更鼓励民营企业参与。“之前央企已经承担了太多的基础设施项目，而未来PPP将更加注重特许经营。对于央企来说，小型项目可能没有兴趣，而高速公路、铁路等大型项目，民营企业很难与央企竞争。”

二、疑问

虽然《意见》从四个方面对PPP的未来发展提出了要求，但一位PPP业内人士仍对《意见》提出了一些疑问：“新机制里‘鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环’，是否允许本级国有企业进行盘活？基层在未来选择中介机构的时候，有哪些限制？”

此前，财金〔2022〕119号文件中规定，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。

由于新机制的建立，之前的财政相关规章已经废止。因此，上述基层人士希望对此有一个明确的认定。

其次，在新的机制形成后，财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，也不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。

“那么执行运营补贴时，财政该如何操作？流程性文件上需要办理哪些手续？是否需要直接出具红头文件纳入预算？”上述基层PPP人士表示，这些具体问题仍然需要政策的进一步明晰。此外，他还在执行端提出了一些疑问，例如在重点领域外，有经营性收益的项目是否也可以纳入PPP范围之内？

尽管PPP新机制刚刚出台，但不同的行业人士也在给出不同的判断。

一位PPP咨询人士告诉记者，PPP新机制将补贴运营而非补贴施工，客观上将极大地降低地方财政的支出压力，同时防止隐性债务的形成。

但上述地方财政人士认为，特许经营项目大部分资金无财政资金兜底（只有补贴，相当于财政不用安排预算资金），在这种情况下，项目能否做起来，还有待进一步观察。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：杜涛