把所有城市搞成一个模式，同城化就失败了

同城化就是一体化，就是在城市间的一体化；

如果把所有的城市搞成同一个模式，这个同城化就失败了；

一味地把同城化寄托在思想觉悟上是不够的，需要有规则约束；

该同的不同不行，不该同的烂同也不行，可同可不同的不要强求……

近日，在第三届成都都市圈建设论坛上，国家发展改革委原副秘书长、著名经济学家范恒山给出了上述观点。

十多年前，范恒山在主持珠三角地区改革发展规划纲要的制定时，就已提及推进广佛同城化的问题。后来，他指导过长三角一体化、武汉都市圈等多个地区的同城化工作。

今天看来，同城化不是“新词”，却是“热词”。沈抚、西咸、贵安、武鄂、昌九、长株潭、宁镇扬等地区，都在开展同城化探索。其中还有不少地方的同城化，上升到国家战略或国家决策层面。比如近期国家级都市圈再度扩容，郑州都市圈成为第10个获得国家发改委批复的都市圈发展规划。

推进同城化工作任重道远，什么是同城化，谁来推进同城化，如何推进，靠什么推进？不妨听听范恒山的思考与总结，他谈了经验，也讲了误区。

一、认识同城化——“同城化”就是“一体化”

区域经济是当前火热的概念之一，但什么是“同城化”，众说纷纭。

范恒山给出他的定义：“简单说就是指一个城市与相邻的另外一个城市或者多个城市，依照统一规则来谋划和运作。或者说，是把相邻的两个城市、或多个城市，当作一个城市来规划建设管理和运营。”

谈到“同城化”这个概念，难免会将其与“一体化”这个区域发展的概念进行比较，同时还想将两个概念比个高下。

在范恒山看来，城市之间可以有很多合作的层次，最基础的是礼节往来；其次是“协商发展”，有事就开会沟通交流；然后是“协同发展”；再往后是“融合发展”。以上合作层次，不断加深，发展到“同城化”，就是城市合作的最高形式。

“一体化”讲的是地区之间，“同城化”则是城市之间，两者都是合作联动的最高层次，“‘同城化’就是‘一体化’，是区域一体化在城市间的体现”。

同城化的“同”并非雷同，不是同一个模式，而是协同、同心协力、同舟共济。范恒山提到，“同城化”一定是“以差异为条件、以协同为导向”来推进的，如果所有城市搞成同一个模式，这个同城化就失败了，它需要各个城市间各具特色、相互补充。

然而，同城化的“同”也并非所有方面都要协同。“该同的不同不行，不该同的烂同也不行，可同可不同的不要强求。”范恒山强调，“强求一律，把不该同的同了，会影响到城市的活力与特色”。

“实，实，实，是同城化的核心！”他一口气强调了三遍“实”。当全国多地同城化工作历经多年实践后，范恒山发现，“务虚大家都懂，现在做得漂亮的很多，但一切工作都要建立在‘实在’上。“

二、三个障碍——需要超过局部利益

眼下，同城化推进工作实际面临着三个障碍。

第一个障碍比较少见，即地理之间的差距。长三角、珠三角的提法已是常态，重要文件中却少见“西三角”。

范恒山谈到，我们提到要推进成都、重庆和西安合作，但他们在经济上的互补性的确不如长三角、珠三角密切，中间横着秦岭，地理上是分割的。从实际情况来看，很难做到同城化。

第二个障碍则很现实，即行政区的利益和相关管理的制约。“我们各有各的行政区，各有各的板块利益，与利益联系最紧密的是各有各的管理体制”。从这个角度来看，各个城市也会从自己特定区域利益考量出发，满足经济社会的发展需求。

第三个障碍同样常见，来自同城化主体间的发展落差。“经济好的地方不愿推进同城化，担心被分掉一杯羹；经济落后的地区也不愿推进同城化，担心最后一点儿肥水流到别人田里去”。

城叔在多个场合发现，这种心态博弈长期存在，由于各地发展落差，导致了推进同城化工作时根本动力的不足。

范恒山由此建议，同城化需要超过局部利益，寻找最大的公约数，同时要照顾现实情况，不能一味强行推进同城化。

三、推进什么——不要把“同”泛化

推进同城化的目的，是协同推进优化资源要素配置，推动城市高质量发展，这就涉及到“谁来推进，推进什么，靠什么推进”的关键问题。

以成都都市圈为例，在四川范围内，成都的GDP占全省37%，在成都都市圈范围内，成都GDP在成德眉资四市中占比约80%。

其实，成都都市圈的这种“单核”特点，在全国几大都市圈中并不少见。范恒山认为，同城化工作，除了圈内城市都要努力以外，更重要的一点是充分发挥核心城市的示范带头作用，发挥“单核”的外溢、辐射效应，核心城市有这个条件、能力，也应该有这样的胸怀。

解决了“谁来推进”，就该研判“推进什么”的问题。对此，范恒山强调了两个关键词：科学和务实。

如前面所言，“推进同城化，不能把‘同’泛化，一定要搞清楚该‘同’什么。不是所有的都能同，也不是所有的都要同，与其都要‘同’，还不如合并成一座城市。”

遵循规律、从实际出发、互利共赢，依照科学与务实的原则，范恒山将协同的6个领域分为了两个层次。

第一个层次的四个协同领域属于“非同不可”，是需要各个城市间严格接轨、步调一致、整齐划一的协同。

首先是重大基础设施的建设，新、老基础设施都关系到都市圈的经济循环问题，是资源优化配置的基础；

其次是市场体系的打造，要形成统一大市场，不能搞市场分割、地区垄断；然后是生态环境，环保治理工作影响深远；

最后是基本公共服务的共享，这是体现同城化高度的一个领域，直接体现体制创新和开放水平，“不要讲GDP，要讲基本公共服务均等化，这个指标上去了，同城化的档次就上去了，它直接关系到老百姓的获得感、幸福感。”

第二个层次则属于“有机协同”，各方基于自身禀赋，实现一体统筹。

其一体现为产业体系建设。城市间产业要形成错位发展，体现合理分工、各有侧重、一体联动、相互衔接、有机配套，“城市间产业同构的伤害，是对地区高质量发展的最大挑战”。

其二则体现为创新体系构建。产业基础的高级化、产业链的现代化、供应链的稳定韧性和安全性，都来自创新链的支撑，而几座城市联合的科技创新能力，会比某一座城市的创新能力要高，还避免各自为政、相互削弱。

四、靠什么推进——推进机制的八个关键

推进同城化工作“必须要自觉，靠大家的同心协力”，但范恒山亦提到，一味地把同城化寄托在思想觉悟上是不够的，需要有规则约束，建立强有力的运行规则和推进机制。

这就是在解决“靠什么推进”的问题。范恒山在成都都市圈同城化工作的现有基础上，给出了建立规则机制的8个关键之处。

一是规划引领。规划是指南针，也是约束手段，规划不能“墙上挂挂，纸上画画”，要落地执行。

二是法规。从实际出发，通过地方人大形成地方立法，或是通过协商，形成类法规的行为准则。

三是行政推动。成都都市圈“省同城化领导小组统筹、省同城化办公室协调、省直部门指导、四市主体推进、专项合作组联动”工作推进机制不断完善，组织上很严密，关键还得强有力地推动。

四是可以增加经济调节手段。范恒山建议成都都市圈设立同城化调节基金，资金来源或是企业资助或是财政共同出资，一方面可以解决瓶颈项目的建设问题，另一方面也可以实现奖优、罚懒的评价体系。

五是平台示范。建立的合作平台要走在前面，去围绕难点问题进行探索，进而提供示范。

六是项目支撑。落在项目上、园区上，以载体做支撑，在“实”上下功夫。

七是科学结算。既然要强弱合作，就要照顾大家的发展、考核需求，建立科学的机制，把GDP、财政税收、环保指标等等都进行合理分割，实现共赢。

八是严格考核。在范恒山看来，同城化地区一定要建立严格、科学的考核机制，如此才能“把短做长，把长做优”。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：吴林静