如何避免过度城镇化？

常住人口城镇化率提升至66.16%，城镇化进程已走到了下半场。

“66.16%是全国的平均数，目前来看，中西部城镇化的建设还有很大的潜力，户籍人口城镇化和常住人口城镇化还有比较大的差距。所以，中国整体城镇化率还有很大的提升空间。”日前，国家发改委主任郑栅洁在新闻发布会上表示。

2024年政府工作报告提出的今年十大任务中，“加快新型城镇化”是其中一大要点。报告指出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，以人为本，加快农业转移人口市民化。

新型城镇化释放的内需潜力，将为中国式现代化提供动力和支撑。按照估算，城镇化率每提高1个百分点，可以拉动大概万亿规模的新增投资需求，和2000多亿元的消费需求。

不过，该如何避免城镇化过程中的资源错置和浪费？如何理解“以人为本”的新型城镇化？近日，时代周报记者专访了全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。

时代周报：根据国家统计局调查，目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户。要推动这部分人群市民化，核心渠道是什么？农业转移人口市民化，如何能够实现“安居乐业”？

陆铭：所谓进城农民工的市民化，最重要的就是在一些条件已成熟的地区全面放开落户，比如中小型城市。

对于一些条件还不是特别成熟、外来人口数量较多、历史遗留问题较多的大城市、特大城市和超大城市，应尽快创造各种条件。在基础设施、公共服务等方面增加供应，如为随迁子女的教育尽快增加学校建设，使不能立即落户的外来人口能够在公共服务方面获得更平等的待遇。

在安居乐业方面，最重要的就是住房供应。近期，各级政府在增加公租房、廉租房等问题上有了共识。不过，我认为这里有些问题值得进一步讨论。

首先是要精准把握可负担性，兼顾各类收入水平的外来人口，避免公租房的价格偏离外来人口的支付能力和需求。

其次，城市内大量外来就业人口集中在服务业领域，就业人群的工作岗位又集中在中心城区。因此，公租房、廉租房的布局要向靠近中心城区的地方集中，郊区的住房项目则要尽量靠近轨道交通沿线。

此外，这些住房项目也要尽量覆盖新型就业群体，在供应方式上，更多使用住房券等价格手段，既可以增加相应人群的选择性，又可以减少政府建设和管理住房项目的成本。

时代周报：延续去年中央经济工作会议的提法，今年的政府工作报告里也提到，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来”，你对此是如何理解的？

陆铭：城市和农村的发展本来就是紧密联合的，并非割裂。传统上把城市发展和乡村发展对立起来的思维早就过时了。

经济发展水平是伴随着城镇化水平的提高而不断提高的，这是一个客观经济规律。一方面，农民在城镇化进程中，在城市地区获得非农就业，能够享受城市地区的生活品质，尤其是获得与人口规模和人口密度紧密相关的服务。在这一过程中，随着城镇化水平提高，农村人口总体趋少，农业生产则趋向规模化、现代化。

另一方面，城镇地区为农村地区提供了农业、旅游等产业发展所需的人才、资金、技术，管理方式同样有助于乡村振兴。

在人口流动方面，随着越来越多的人进城，农村地区的规模化和现代化农业及其他相关产业的发展，也需要有相关人才返回农村进行相关就业。因此，人口在城乡之间是双向流动的，农村地区的人力资源结构发生相应变化，农村的生活方式和生产方式也会逐渐融入城镇化的现代化进程。

时代周报：国家发改委主任郑栅洁最近提到，通过工业化带动城镇化发展还有很大潜力。在制造强国背景下，如何更好理解工业化和城镇化的相互促进关系？服务业在其中又起到怎么样的作用？

陆铭：首先要明确一个概念，什么叫工业化。对工业化狭义的理解就是制造业的发展，但从广义来理解，工业化到了后期，实际上是跟生产性服务业、消费服务业紧密联系在一起的，所以广义的工业化实际上也包括服务业的发展。在这个意义上，整个工业化进程即源源不断地在城镇地区创造就业，从而带动城镇化的进程。

即使在制造业比重出现下降，从业人数负增长的当下，服务业仍在不断地促进就业增长。生产性服务业实际上是为制造业赋能的，不能将两者的发展对立。生活服务业的发展也能促进制造业产品的消费。两者的良性互动成为城镇化发展的动力。

同时，城镇化进程中，人们对于生活水平的要求越来越高。其中，休闲、旅游等部分需求也会溢出到农村地区，农村地区的农产品则越来越依赖于城市地区的农产品加工、销售、物流等赋能。这本身也是乡村振兴的一个环节。

时代周报：有测算认为，城镇化率每提高1个百分点，可以拉动大概万亿规模的新增投资需求。但部分地区投资的错配、资源的浪费一直是城镇化争议所在，尤其是部分地方债务高企的当下。如何避免这些问题，你有什么建议吗？

陆铭：关键问题在于，城镇化的进程总是被简单理解为城镇化水平的提高。实际上，这只是城镇化的一个表现。

多年来，我自己的研究和各种公共领域的输出，就是在提醒社会各界，城镇化本身也伴随着城镇人口空间布局的变化。总体来讲，人口是从小城市向大城市集中的。因此，所谓城镇化带动投资，要跟城市人口增长趋势结合在一起。

如果一个地方是人口净流出地区，那么即使全国城镇化率在持续提高，也不意味该地区有投资增长拉动经济的空间，除非是投资集中在该地区有发展潜力的产业，如农业、旅游、本地资源相关的制造业等。如果偏离了投资的数量和结构，盲目扩大投资，只会导致回报不足、债务增长。

人口的流入还是流出，在很大程度上与城市的地理位置相关。越是靠近大城市的地区，人口增长的潜力就越大，尤其是在沿海地区的大城市周围，人口增长的潜力更大。在这些地区加大投资，其回报相对来说更高一些。而在人口持续减少的地区，如果加大投资，偏离合理的数量和结构，就可能带来债务问题。

时代周报：随着短视频等工具兴起，县城在舆论场上的声量逐渐增加，春节期间，火热的县域经济也是媒体关注的焦点。在城镇化方面，县城被视作重要载体。县城会成为“城镇化下半场”的主战场吗？发展县域经济和发展以大城市发展为核心的都市圈之间的关系应如何理解？

陆铭：中国的县城是不会消失的，而且一定会在人口层面上占据城镇人口相当大的比重。中国的情况是，县城人口会超过整个城镇人口的一半。因此，从人口数量角度来讲，县城的发展也决定了中国整体城镇化的质量。

但我认为有两点需要注意：第一，不要把县城的发展跟大城市的发展对立起来。从总体趋势来讲，由于县城整体规模没有那么大，因此随着人口集聚，整体来说大城市所占的人口比重还会持续上升。不要因为发展县城，就认为大城市的发展已经足够了。这两者不是对立关系。

第二，在县城的发展里也存在分类问题，中国的县城差异是非常大的。如昆山也是县级市，但人口已经超过200万，而最小的县级市人口只有8000人。导致差异如此大，最重要的原因就是地理位置。

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按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，县城被分为五类，并且明确了五类县城的发展路径。如大城市周边县城，要融入以大城市为中心的都市圈发展；部分县城可以承载一些人口，农业主产区、重点生态功能区县城要增加公共服务供给；人口流失县城则被引导转型发展。

总之，县城发展必须强调因地制宜，寻找差异化的发展道路，千万不能盲目投资、盲目上项目。

时代周报：你之前提到，未来人口配置红利值得期待，也是最容易被忽视的。如何理解人口配置红利？要激发这一动能，核心要解决的问题是什么？

陆铭：从数量来说，中国的人口红利已经改变。未来经济增长的动力何来？从人口的角度，可以通过推迟退休年龄、提高教育等获取新的人力资源红利，但人口配置红利是相对被较少提及的。

人口配置红利，简单来说，就是要通过同样的人力资源，在地区间、城乡间、行业间、企业间重新配置，来焕发出它的生产力。再通俗点来说，同样一个人，在农村地区能够创造的收入可能比城市地区要低很多。在中国最欠发达的省份，人均GDP只有最发达省份的1/4。

换句话说，我们既然担心人口从数量意义上的红利消失，就更应该提升给定人力资源的生产效率。这称之为再配置效应。这对于中国经济和社会的可持续发展、养老体系的可持续发展，都具有重要的意义。

具体到个体层面，这会体现为人口流动障碍进一步清除，人们可以更加自由便利地进行迁徙，并到收入更高、就业机会更充分、各方面更满意的地方工作并生活。

本文来自微信公众号：时代周报 （ID：timeweekly），作者：李益文，编辑：梁励