中国式财政分权与地方政府支出预算执行偏差

一、引言

政治集权和经济分权是“中国式财政分权”的典型特征。与西方国家政治与经济高度分权的模式不同，中国中央政府会通过掌握干部人事权形成纵向问责机制，以确保地方政府行为在中央政府许可范围之内。这一行政治理模式极大地调动了地方政府的积极性，被认为是解释中国经济增长奇迹的关键因素。

然而，在这种独特的分权模式下，中央和地方之间在财权、事权和支出责任上的划分不清会导致严重的财政纵向失衡现象，并且中央政府对地方官员升迁的绝对控制也会激发地方政府间的“标尺竞赛”，加剧横向政府竞争。

在财政纵向失衡和横向政府竞争的双重压力下，地方政府的预算行为难免会出现偏差。一方面，财政纵向失衡和横向政府竞争会影响支出预算编制的科学性和准确性，甚至导致频繁的预算调整，加剧预算执行数与计划数之间的偏差。另一方面，当面临财政纵向失衡和横向政府竞争时，地方政府往往会出现策略性扩大财政支出规模的行为，这虽然会在一定程度上提升预算完成度，但由此导致的年底“突击花钱”等乱象也不容忽视。

考虑到政府支出预算的计划属性，实际执行数与计划数之间存在差异是难以避免的，然而这一差异如果长期处于高位运行势必会给政府和社会带来一系列负面影响。因此，厘清地方政府支出预算执行偏差的潜在机制，尤其是背后深层次的体制因素，不仅有助于发挥财政的调控作用，促进经济高质量发展，而且对建立现代预算制度乃至现代财政制度具有重要意义。

然而，由于预算口径不同，“支出预算偏差”与“支出预算执行偏差”的概念容易被混淆。故本文在厘清二者概念的基础上，着重探讨财政纵向失衡和横向政府竞争对“支出预算执行偏差”的影响。

本文的边际贡献：第一，基于前景理论分析模型，尝试将财政纵向失衡和横向政府竞争纳入同一理论分析框架中，通过预算编制偏差和预算执行偏差的细分以及二者面板联立方程的构建，在中国财政分权模式和地方政府预算管理上实现了丰富和拓展。

第二，通过将研究视角扩展到预算执行进度领域、将样本数据扩展到地市级层面，不仅探究了财政纵向失衡和横向政府竞争对支出预算执行均衡性的影响，还比较了二者对省级层面和地市级层面预算执行偏差影响的大小。

二、理论分析与研究假说

（一）财政纵向失衡和横向政府竞争对预算执行偏差的直接影响

政府预算相关决策主体的行为，不仅受利益驱动和受到法律约束，还受参与主体行为心理因素的影响，故本文借助前景理论模型并充分考虑决策者在收益和风险间进行权衡时的心理因素，以得到更加贴近地方政府预算决策现实的结论。

模型中，本文将地方政府选择按需支出作为参照策略，得到地方政府扩大支出的前景价值方程，通过对该方程求偏导后发现，当财政纵向失衡和横向政府竞争程度增加时，地方政府获得的前景价值更大，即财政纵向失衡和横向政府竞争程度增加会助长地方政府扩大支出规模的意愿。

与此同时，地方政府在不突破预算约束的前提下扩大支出规模能够在一定程度上降低预算执行偏差，提高最终的预算完成度，但这一做法的代价是导致“突击花钱”现象。这种年底集中扩大支出的行为极易造成财政资金的低效率使用，甚至导致地方政府违规花钱。基于此，本文认为财政纵向失衡和横向政府竞争会直接降低预算执行偏差，但这一现象背后可能隐藏着“突击花钱”的风险。

（二）财政纵向失衡和横向政府竞争对预算执行偏差的间接影响

预算编制是预算周期中的一个重要环节，预算编制不够准确会影响后续的预算执行。地方政府在面临财政纵向失衡和横向政府竞争的双重压力时，往往会低估年初预算数，随后在预算执行过程中再进行预算调整，主要表现为追加预算。

但是，财政资金层层审批以及逐级下达需要耗费不少时间，新增财政资金常常无法及时用于具体项目，不仅造成项目进展滞后，还因其结转结余而影响预算执行效率，从而导致较大的预算执行偏差。基于此，本文认为财政纵向失衡和横向政府竞争会通过影响地方政府预算编制的准确性间接加剧预算执行偏差。

三、研究设计

（一）数据来源

本文选取中国30个省份（西藏自治区除外）作为研究对象，时间跨度为2010～2019年。年初预算数据来源于各省份年初公开的政府预算报告及相关报表，调整预算数据和决算数据来源于《中国财政年鉴》。其余数据来源于各省份统计年鉴、《中国财政年鉴》《中国审计年鉴》、CEIC数据库和《中国分省份市场化指数报告》。

（二）变量选取

1. 被解释变量。预算执行偏差，以决算数与调整预算数之间的差异来衡量。

2. 核心解释变量。财政纵向失衡，借鉴储德银和邵娇（2018）的衡量方式，同时考虑财政收入分权和支出分权；横向政府竞争，借鉴缪小林等（2017）的构建方法进行衡量；预算编制偏差，以调整预算数与年初预算数之间的差异来衡量。

3. 调节变量。预算审计力度，利用审计查出的问题资金规模来衡量，问题资金包括违规资金、损失浪费资金和管理不规范资金。

4. 控制变量。人均地区生产总值，经济增长率，《预算法》实施情况，人口自然增长率，人口密度，城镇化率，基础设施水平，民众监督情况，市场化水平和经济预测水平。

（三）实证策略

考虑到单方程模型不能准确地反映财政纵向失衡和横向政府竞争与预算执行偏差之间复杂的作用机制，本文借鉴储德银和费冒盛（2021）的做法，构建面板联立方程模型进行分析，并将预算审计力度作为调节变量引入模型进行探讨。

本文还进一步从以下两个方面讨论：一是分析了财政纵向失衡和横向政府竞争对于支出预算执行均衡性的影响，二是探讨了财政纵向失衡和横向政府竞争在地市级层面的影响效应。

四、结论及政策建议

本文分析了财政纵向失衡和横向政府竞争对地方政府预算执行偏差的影响及其作用机制。研究得到以下结论：一是财政纵向失衡和横向政府竞争会直接降低地方政府支出预算执行偏差，不过这一现象背后可能隐藏着“突击花钱”的风险；二是两者还会通过影响预算编制的准确性间接加剧地方政府支出预算执行偏差。这一结论在经过一系列稳健性检验后依然成立。

将预算审计力度作为调节变量引入原模型后发现，预算审计力度能够削弱财政纵向失衡对地方政府支出预算执行偏差的影响，但对横向政府竞争预算执行影响的作用不明显。此外，进行异质性检验后发现，财政纵向失衡和横向政府竞争对支出预算执行偏差的影响在不同地区和项目之间存在差异。

进一步分析发现，一方面，财政纵向失衡和横向政府竞争会降低地方政府全年支出预算执行均衡性；另一方面，与省级层面相比，二者在地市级层面的影响更大。

为降低地方政府支出预算执行偏差，本文提出如下政策建议：

第一，应适当控制财政纵向失衡和横向政府竞争程度。可以通过加快政府间财政关系立法工作、优化转移支付制度和完善地方政府绩效考核指标等方式来实现。

第二，应加强政府预算管理水平。从预算编制的角度来看，构建出适合中国宏观经济发展现状的财政预测模型，继续推进零基预算的编制模式；从预算执行的角度来看，控制地方政府的自由裁量权，重视预算执行进度的均衡性。

第三，应重视各预算科目的预算执行偏差。加强预算监督，建立财政资金绩效考核机制，加大违法违纪的处罚力度，完善预算执行审计的追责问责机制。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：马恩涛、李鑫、姜超