城乡融合发展新格局，“新”在哪里？

14亿人口，9亿多在城镇，近5亿在乡村——实现中国式现代化，必然需要城乡融合发展。

为完善城乡融合发展体制机制，党的二十届三中全会提出促进城乡要素双向流动、推进新型城镇化、深化土地制度改革等重点任务。

第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受“每日经济新闻·城市进化论”专访时表示，形成城乡融合发展新格局必须打通城乡之间在人、地、钱等资源配置上的壁垒，形成生产要素的双向流动。

从人的角度讲，户籍制度改革已是临门一脚；

从地的角度讲，城乡建设用地配置要更合理和高效，人口流入地要增加建设用地、人口流出地要减少建设用地；

在钱的方面，产业投资要更多适应乡村地区产业发展的比较优势，同时对土地财政不能“一刀切”地否定，还应区分人口流入地和人口流出地。

无论城市还是乡村，陆铭始终强调依据人口流动情况来适配改革举措。

在他看来，人口流入地作为优势地区，对全国经济发展具有带动引领作用，迫切需要使“人”“地”配置保持一致，应尽快增加建设用地供应。对于人口流出地区，大量闲置建设用地可复耕为农业用地和生态用地，腾出用地指标，通过跨地区转移来实现它的价值。

“如果未来人口流入可以带来产业发展和政府税收能力的增加，进而偿还贷款、债券，这样的土地财政仍然有它的积极意义。”陆铭在受访时提到，对土地财政也不应该一边倒地批评。

他表示，大城市的人口增长是人们选择出来的，而且是长期趋势，全球范围内皆如此。只有更加尊重人们的选择，看清未来人口空间格局变化的长期趋势，才有利于凝聚共识，通过增加大城市的基础设施和公共服务的供应，来满足人口增长带来的需求增长。

一、“城乡关系”基于市场分工的共同发展

城市进化论：实现中国式现代化，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。当前，中国农村主要面临哪些发展难题？下一步应如何推进乡村全面振兴？

陆铭：我认为，首先是城乡间收入差距仍然很大。经过多年努力，这个差距虽然有所缩小，但截至去年年底，城乡居民人均可支配收入比为2.39，还有持续缩小的空间。

第二是城乡间公共服务和基础设施的差距。客观来讲，公共服务和基础设施的供给存在规模经济效应，城乡之间本身存在差别，同时，很多农村地区还出现了明显的人口负增长，人口密度不高进一步影响了人居环境的改善，与居住相关的服务、商业等就会比较欠缺。

接下来推进乡村全面振兴，必须与新型工业化、新型城镇化统筹考量，关键是要看到，城乡之间是一个基于市场分工的、有交易基础的共同发展关系。

城市需要乡村提供农产品，一些靠近城市地区的乡村还可以提供乡村旅游、民宿等服务，另一方面，乡村地区也需要城市提供的一些服务，比如教育、医疗，所以未来必须是城乡融合发展，在融合发展中，我认为核心问题是距离。

如果乡村离城市比较近，特别是离人口规模大、公共服务和基础设施比较完善的大城市比较近，城乡融合发展所产生的对农村的外溢效应相对就会比较强。如果乡村离核心城市，特别是大城市比较远，会导致其比较难享受到城市的服务，城市地区享受乡村地区的服务也会比较困难。

像这种偏远地区的乡村，人口更可能持续流出，未来需要多发展一些更有特色的产业，以此来克服距离对于需求的负面影响，同时还需要更多的财政投入，来增加当地的公共服务和基础设施。

城市进化论：进一步全面深化改革的目标包括形成城乡融合发展新格局，“新格局”新在哪里？

陆铭：我认为城乡融合发展新格局就是要打通城乡之间在人、地、钱等资源配置上的壁垒，形成生产要素的双向流动。

从人的角度讲，就是要打破过去由户籍身份导致的人口流动障碍和享受公共服务的障碍。

从地的角度讲，建设用地在城乡之间的配置要更为合理和高效。乡村地区如果人口持续减少，地理位置条件好的地方可以实现农村集体经营性建设用地直接入市，地理条件不好的可以去做农业用地和生态用地的增减挂钩。

在钱的方面，产业投资要更多适应乡村地区产业发展的比较优势，比如投入到农业、旅游，和本地资源相结合的一些加工制造业等。然后，在人口流入地，要更加强调对公共服务和基础设施的投资，人口流出地则主要靠财政转移支付去做到基本公共服务的均等化。

与此同时，城乡融合发展现在还有一些焦点问题，比如有的乡村地区已经有外来人口进入，它的宅基地、建设用地如何更好地去适应产业发展，这些外来人口如何在当地购房，还有城市人口是不是也可以考虑到乡村居住，宅基地如何从长租过渡到买卖等等，我认为这些都需要进一步解放思想。

二、“用地统一”指标跨省转移且合理定价

城市进化论：土地一直是城乡之间最受关注的要素，顶层设计多次提到要“构建城乡统一的建设用地市场”，“统一”的关键是什么？

陆铭：构建城乡统一的建设用地市场，首先是为了提高土地利用效率，其次也能实现平权，让农村的建设用地作为一种财产，给农村集体和农民个体带来更高的收入和回报，进一步盘活乡村资源。从这个角度讲，城乡统一的建设用地市场是一定要在接下来的改革中推进的。

具体来看，在靠近城市的乡村地区，可以通过城镇化来提高建设用地的使用效率，农村建设用地可以直接入市，不需要经过征地，收益可以更多地被集体和农民分享。对于比较偏远的乡村，如果是人口流出的，建设用地要减量供应，相应的建设用地要复耕为农业用地和生态用地，然后进一步把建设用地指标通过跨地区转移来实现它的价值。

我认为当前建设用地市场“统一”的关键或者说核心问题，就是建设用地和补充耕地指标是不是可以在更大的地理空间范围内进行优化配置，跨省转移并且要平权，要有合理的定价。

城市进化论：在土地权益没有得到相应保障的情况下，农民工进城落户的意愿并不高，学界也一直在呼吁加快推进土地制度改革。在您看来，当前土地制度改革的最大难点在哪里？

陆铭：我觉得还是要分人口流入地区和人口流出地区两个方面来看待。

在一些人口增量比较大的地区，尤其是一些大城市，传统的方式是按照辖区范围进行土地供应，同时还保留了很多农田，这就使建设用地显得供给不足，有些项目就落不下来，然后住宅用地的供应也跟不上，这就会导致住房相对短缺，价格比较高。

所以，这些人口流入较多的地区，其郊区的一些农业用地是不是可以转化为建设用地，尤其是在轨道交通沿线的一些农田，是不是能够有效转化为建设用地，进而形成核心大城市与周边中小城市连片发展的都市圈态势，这是未来需要突破的。

在人口流出地区，不仅是人口大量流出的乡村，还有一些小城市，特别是地理位置不好的小城市，都出现了闲置的建设用地。我觉得都不要讲集体经营性建设用地了，就是集体建设用地、宅基地的闲置，把这些闲置用地复耕为农业用地或者生态用地，腾出用地指标，是很有必要的。

有了相应的建设用地指标，可以跨地区进行优化配置，为人口流出地区带来财政收入，有利于提高集体和农民的财产性收入。

城市进化论：这里面宅基地制度改革应该如何有效突破？

陆铭：我们注意到，现实生活中其实还存在一种情况，宅基地没有闲置，而是已经被租出去了，或者有时候是闲置的，但有潜在的经营性需求，比如做民宿、咖啡馆、文创用地等等。

但事实上，这种有潜在使用价值的宅基地现在的可交易性很差，未来是不是可以从短租变成长租，长租变成可买卖？这里说的买卖，实际上是一种使用权的交易，并不影响土地的集体所有性质。

在宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的体系下，让使用权可以交易，而且可以大范围交易，有助于加快乡村振兴步伐，让愿意放弃宅基地的农民可以有偿放弃，不愿意放弃的就保留，甚至可以让下一代继承。并且宅基地的资格权，也跟这个人、这个家庭是不是进城了，是不是从农村户籍变成城镇户籍，都没有关系。

同时，我还必须强调的是，关于土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，很多人担心是不是又要去剥夺农民的权益，实际上不是的。

通过进一步深化改革，让宅基地的资格权、可交易的收益权、可继承的一些权利，得到法律和政策的肯定和确认，避免在权属不清的情况下出现模糊地带，至于最终是否交易、转让，还是由农村居民自己决定，因此是有利于保护他们的。

三、“地随人走”打破空间上长期存在的供求错配

城市进化论：今年2月，中央深改委第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。在您看来，这一制度安排释放了何种信号？

陆铭：这说明决策层非常清楚，在一些人口大量流入的、被称为优势地区的地方，它们的自然地理条件、基础设施、人力资源、体制机制等，蕴含着非常强大的经济发展的内生动力，但是一些传统制度，如建设用地供应相对不足，限制了这些地区进一步吸纳人口的能力，阻碍了城市功能的进一步发挥。所以土地制度改革要充分保障这些地区有更多的空间，来发挥其发展城市经济、拉动经济增长、推进中国式现代化的引领作用。

随着土地供应的增加，这一方面适应了既有的人口流入产生的产业和居住需求，同时也会产生进一步的人口流入需求，这样，人和地的配置就比较一致了。接下来，相应产生的对于公共服务、基础设施的需要，要不要得到满足？答案当然是需要的，尤其是这里面还有很多是流动人口。所以，这就需要通过中央财政转移支付来提供一些公共品，其中尤其重要的是教育、医疗，还有一些公共文化设施、轨道交通建设等。

无论是政府财政转移支付还是民间投资，都应该有效满足人口增长带来的各种需求，因此需要“人地钱”一致的政策导向。尤其是在钱的使用方面，传统的公共服务配置机制和财政转移支付机制，都是按照户籍人口来配置的。虽然最近这些年已经在进行改革，但转移支付的配置仍没能更好地顺应人口在空间分布上的巨大变化。这会导致人口流入地相应的公共服务和基础设施投入仍然不足，而人口流出地相对过剩，产生空间上的供求错配问题。这就需要通过“人地钱挂钩”机制加以转变。

城市进化论：这种长期存在的供求错配，也阻碍了农业转移人口市民化进程。

陆铭：是的。农业转移人口市民化进程不够快，也存在两类情况。

一类是在人口流入地，尤其是人口流入规模比较大的一些超、特大城市，户籍制度改革仍有障碍。虽然从政策导向上讲，大城市要加快改革进程，要增加积分落户的名额，降低积分落户的门槛，确保以实际居住年限和社保缴纳年限作为主要的积分标准，但超、特大城市在这些方面的进展是比较慢的。

尤其是在流动人口的子女教育方面，还存在着需要通过积分和居住证来获取公办入学资格的情况，这客观导致很多流动人口子女是留守在老家接受教育，这个是突出的问题。即便现在随迁子女平等接受九年义务教育，仍无法就地参加中考、高考，不得不在中考之前回到户籍所在地上学，这种问题也需要去解决。

另一方面，可能大家会觉得人口流出地不会存在大量外来人口没有本地户籍的情况。事实上并不是，我们调研发现，在一些人口增长不多，甚至负增长的地区，它的城镇地区也有大量外来人口没有转换身份，不是本地城镇户籍。这类地区在公共服务方面其实是比较均等的，以教育资源为例，除了一些特别优质的教育资源仍然优先本地户籍人口外，普通的中小学没有太多限制。

我认为，出现这样的现象，主要原因还是土地制度改革不够。对这些外来人口而言，如果加入城镇户籍，是不是需要放弃农村集体财产和宅基地资格权，这些在改革当中没有明确的说法，导致他们不愿意变动户籍。这些都是当前市民化面临的主要障碍。

四、“自由流动”积分落户应降低学历权重

城市进化论：近年来，大部分城市都宣布取消或放宽落户限制，但仍有部分城市或城区被排除在外。您认为要让人口更自由地流动，改革应该如何深化？

陆铭：我认为未来应该双向发力。

一方面要降低积分落户门槛，确保以实际居住年限和社保缴纳年限作为主要积分落户标准，学历的分值权重需要降低，直至取消，对于一些受教育程度不高的外来人口要更加平等对待。同时，积分落户的名额要大幅增加，如果积分制度长期保持不变，那至少应该是分值达到标准就可落户，不需要有任何的名额限制。

接下来就是在大城市之间，要尽量做到同等级的城市之间积分可以累计互认，不同等级的城市之间也应该尝试某种换算制度，使城市群内部的不同城市之间，可以更加自由地实现人口流动。

双向发力的另一个方向是，对那些暂时不能够获得本地户籍的外来人口，要通过居住证来实现公共服务均等化，并且要大幅降低居住证的办理门槛。

现在的门槛实际上包括两点，一是社保缴纳年限，二是租房合同。对一些低收入人群、灵活就业人群来说，社保缴纳年限还是一个不低的门槛，需要更多依据实际的居住、就业作为认定标准。同时在实际操作中，很多房东并不愿意与外来人口签订正式的租房合同，这也带来办理居住证的困难。

还有像租住公寓等类型的住房，在超、特大城市是不能办理居住证的，我认为可以进一步放松限制，尤其是在大数据时代，对于一个人长期居住的识别，完全可以借助大数据来实现。

城市进化论：从地方政府的角度来看，近年财政收入承压，似乎更难有动力去推进公共服务均等化。在当前的经济形势下，加快推动农业转移人口市民化对地方经济社会发展有何意义？

陆铭：推动市民化对于拉动经济有非常重要的作用。

一方面是投资，更多的农业转移人口市民化以后，需要带动很多基础设施和公共服务的投资，这本身就是经济增长。

第二是消费，流动人口如果在一个地方能够安居乐业，能够与家人更好的团聚，他的行为会变成一个长期稳定居住的行为，消费行为也会相应增加。同时，市民化使得流动人口有了更好的社会保障，对未来的安全性预期增加，一些预防性的储蓄行为相应减少，也有利于促进消费。

同时，充足的人口流入会带来大量的劳动力供给，特别是对解决生活性服务业的“招工难”问题、提高城市产业发展所需的劳动力队伍稳定性都是有利的。

当然，要实现这样一个多赢的目标，就涉及财政投入、怎么筹资的问题。我认为可以从以下几个方面入手。

第一是调整地方政府财政支出结构。比如可以把钱更多地花在软件投入上，哪怕是硬件投入，也可以更多地投向教育和住房（廉租房、公租房）。人口大量流入地区，在地方政府缺钱情况下，可以增加地方政府的负债进行筹资。

第二是中央财政支持。通过“人地钱”挂钩机制，让那些常住人口增长快、吸纳外来人口数量多的地方，能够更多地获得中央财政转移支付的支持。

第三是加大民间投入。允许企业更多地参与办学、提供托幼服务。还可以考虑由流动人口自己筹资办学，发挥民间力量增加学校投入，总比政府财政不足，而导致外来人口子女不能平等入学成为留守儿童要好得多。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：余蕊均、杨欢