年年暴雨，年年受灾，城市内涝问题何解？

今年7月以来，我国暴雨及洪涝灾害频繁，“城市看海”现象接连发生，城市洪涝灾害问题依然严峻。

7月22日，河南郑州突降暴雨，截至晚10时，30个城区积水点位超过30厘米，不少行人车辆只能趟水出行[1]。7月16日至17日，连续两天的强降雨导致陕西宝鸡城市内涝严重，淤泥堆积、河水漫堤、车辆被淹，部分群众被困[2]。

根据国家应急管理部消息，当前防汛抗洪救灾工作已进入到南北多线、洪涝和台风交织的关键时期。川陕甘宁地区、东南沿海省份、长江和淮河流域、京津冀等地区面临较大防汛抗洪压力[3]。与此同时，城市排水防涝系统、河流湿地生态系统等同样面临考验。

为此，我们梳理了近年来全国暴雨及洪涝灾害情况和城市洪涝应急的相关数据和案例，分析暴雨之下城市可行的应对之策，以警惕和防范暴雨可能带来的次生灾害。

五年来受灾人次超两亿，暴雨洪涝灾害损失严重

据统计，目前全球各种由自然灾害导致的损失，暴雨洪涝灾害所占比重约为40%。我国是暴雨洪涝灾害最为频繁、多发的地区之一[4]。

2023年国家应急管理部发布的全国十大自然灾害中，暴雨洪涝灾害就占据了其中3个席位，2022年为4个，2021年则占据了5个，远超地震、干旱、风雹等。

2020年至今，全国暴雨洪涝灾害受灾总人次已经超过两亿，影响范围可达10-20万平方千米（注：10万平方千米约为我国江苏省或浙江省的面积）的区域性暴雨高达171次。仅今年上半年，区域性暴雨就已经发生19次，强降雨过程频繁、强度大、极端性明显[5]。

部分区域性暴雨覆盖多个省市且持续时间长，6月以来，广东、广西、福建、安徽、湖南等地重复受灾[5]，灾情严重。

为了更加直观地呈现暴雨洪涝灾害带来的巨大损失，我们参考了2011年至2020年十年间《中国气象灾害年鉴》中关于各省市暴雨洪涝（含滑坡、泥石流）的灾害数据。数据显示，十年间全国因灾受损前十省（直辖市、自治区）中，东部（1）、中部（4）、西部（3）和东北地区（2）均有分布，暴雨洪涝灾害影响范围之广、损害之严重可见一斑。

其中，四川、湖南、江西三省直接经济损失总额突破千亿，位居前三。四川省损失最为严重，直接经济损失高达2453.6亿元，受灾总人次上亿，房屋损坏和倒塌间数超300万。

次生灾害复杂多样，城市内涝问题多发

暴雨的发生主要受大气环流等天气、气候系统影响。由于持续时间长、降水量大，暴雨过程常常引发流域洪水、山洪，同时部分山体地质松软的地区易造成突发性山体滑坡、泥石流等次生灾害。

7月20日凌晨，四川省雅安市新华村因暴雨突发山洪。通讯、道路、桥梁中断，14人遇难，400余名群众转移。山洪暴发时，许多村民还在睡梦中，完全来不及逃离[6]，这种突发性情况也出现在近年来多个重大暴雨洪涝灾害中。

同时，城市化也改变了地表天然的产汇流条件。天然调蓄水体的锐减、不透水地面比例的增加使得地表产流量加大、汇流速度加快。以粤港澳大湾区高密度城市典型流域为例，与城市化前（1992年）相比，城市化后（2019年）流域出口断面洪峰出现时间平均提前了0.51小时[8]。

这种“钢筋水泥”的城市如果遇到短时强降雨，极易形成突击性暴雨洪水。以2021年郑州极端特大暴雨为例，郑州京广快速通道隧道由最大1小时降雨开始至完全淹没仅1.5小时[8]，致灾速度之快，简直让人防不胜防。

城市在流域中的位置也会影响城市内涝情况。如若城市建于地形平坦的下游，正所谓“水往低处流”，上游的山洪顺势入城，叠加下游城市内涝，则更是雪上加霜。北京、广州等城市的区域性暴雨中常见这种叠加现象。

复杂的内涝成因、巨大的社会经济危害，让城市内涝逐渐成为现今城市管理者和市民共同关注且亟待解决的城市治理难题。

政府应急预案反复修订，民间救援力量增援前线

在频发的暴雨洪涝灾害面前，城市防汛应急管理的重要基础是制定应急预案，及时、有序、高效地开展城市内涝灾害应急救援工作[9]。

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告中提到，应当全面开展应急预案评估修订工作，强化预警和响应一体化管理[10]。此后，河南省在修订2022年版《河南省防汛应急预案》时，深刻汲取郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害教训，用大概率思维应对极有可能发生的重大自然灾害，全周期加强防汛应急管理[11]。2023年对应急预案再次进行了修订。

国务院于2022年印发了新版《国家防汛抗旱应急预案》，进一步强化了预案的科学性、针对性和可操作性。各地积极响应，依据国家相关法律法规，结合本地实际，编制并持续优化地区性的防汛应急预案，形成了上下联动衔接的防汛救灾体系。

以西安市为例，《西安市防汛应急预案（2024年修订版）》详尽绘制了防汛应急指挥机构的结构图，明确了各级部门的职责分工[12]。

各地应急预案除了设置应急指挥机构之外，还按照洪涝灾害严重程度和影响范围设立分级响应机制，以便在灾害发生时迅速有效地组织救援行动。

除了内部机制的完善，外部的支援同样不可或缺。

7月18日，陕西省民政厅社会组织管理局和陕西社会组织服务中心联合发布《关于全省社会组织积极参与防汛救灾倡议书》，号召全省各级社会组织积极参与防汛救灾，为这张防汛救灾网增添更多力量[13]。

事实上，我国已经逐步建立并完善了“一案三制”的应急管理体系框架，不管是在相关法律制度还是应急预案中，都强调社会力量参与应急救援[14]。社会力量在城市暴雨洪涝灾害中发挥着重要的作用，在灾害发生时能迅速响应，以高效、有序的方式开展救援。

在过往的新闻报道中，不乏有专业救援队、临时志愿者、退役军人的身影，参与到灾情评估、人员转移及物资发放等救援行动中。快速响应和救援行动在灾害初期能够有效减轻灾害带来的直接损失，并尽可能地保护受灾群众的生命安全。

我们在全国社会组织信用信息公示平台搜索名称带“救援”关键词的志愿服务组织，从得到的1242条数据可以看出，我国的救援类社会组织在近年来迅速增长，成为应急救援体系的重要补充力量。

随着“七下八上”防汛关键期的到来，每一场暴雨都是对我们防灾减灾能力的严峻考验。我们期待在各方共同努力下，未来能构建起一个更加坚固、完善的防灾减灾体系，守护家园，共筑安全防线。

参考资料：

[1]环球网.(2024年7月23日).河南郑州昨晚突降暴雨 多部门连夜抢险排涝.

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1805342154863486288&wfr=spider&for=pc

[2]新华社.(2024年7月18日).暴雨来袭 陕西宝鸡在行动.

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1804924747850955693&wfr=spider&for=pc

[3]中华人民共和国应急管理部.(2024年7月24日).防汛防台，最新会商部署！

https://mp.weixin.qq.com/s/gjGcLDSlPzfURrPgefMZlg

[4]周月华，彭涛 & 史瑞琴.(2019).我国暴雨洪涝灾害风险评估研究进展.暴雨灾害(05)，494-501.

[5]应急管理部.(2024年7月12日).2024年上半年全国自然灾害情况.

http://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202407/t20240712_494600.shtml

[6]人民网.(2024年7月21日).四川汉源县马烈乡“7·20”山洪泥石流灾害已致14人死亡.

http://society.people.com.cn/gb/n1/2024/0722/c1008-40282977.html

[7]徐宗学 & 叶陈雷.(2021).城市暴雨洪涝模拟：原理、模型与展望.水利学报(04)，381-392.doi:10.13243/j.cnki.slxb.20200515.

[8]陈文龙，杨芳，宋利祥，张大伟，刘培 & 陈高峰.(2021).高密度城市暴雨洪涝防御对策——郑州“7·20”特大暴雨启示.中国水利(15)，18-20+23.

[9]高光涵.(2023).总体应急预案的府际差异与量化评价：基于29个省级预案文本的比较分析[J].北京工业大学学报：社会科学版，23(6):113-128.

[10]中华人民共和国应急管理部.(2022年01月21日).全文 | 河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告.

https://mp.weixin.qq.com/s/eHimKyGdB2ggC1O_yE4djA

[11]中国应急管理报.(2022年4月22日).河南印发新版防汛应急预案 预警与应急响应衔接 实现早介入早行动早预防.

https://www.mem.gov.cn/xw/gdyj/202204/t20220422_412275.shtml

[12]西安市人民政府办公厅.(2024年6月4日).西安市人民政府办公厅关于印发防汛应急预案（2024年修订版）的通知.

https://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/szfbgtwj/1797904850401394689.html

[13]陕西社会组织.(2024年07月24日).合力救援-陕西社会组织抗洪救灾在行动（二）.

https://mp.weixin.qq.com/s/wp4u24lpmq5NB_joHBdwrA

[14]沈燕梅 & 张 斌.(2020).社会组织参与应急救援的现状、困境与路径探析.

https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIxNTQwMzI5Ng==&mid=2247484564&idx=1&sn=7174a25b190726d8b7de1d1f02ab0cea&chksm=97999adba0ee13cd101949c17495cc80c03c036c107a54fd735708bc968f0a70d3ec504992d0&scene=27

[15]广州市退役军人事务局.(2024年6月20日).广州：有急必援，红棉老兵驰援梅州.

[16]人民日报.(2023年7月7日).众志成城 争分夺秒——重庆万州抗洪救灾一线见闻.

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1770721158894627258&wfr=spider&for=pc

[17]九派新闻.(2023年8月1日).京津冀6支救援队讲述：多人被困高楼，有队伍连续救援24小时，成功转移1680余人.

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1773023049435191781&wfr=spider&for=pc

[18]四川蓝天救援队.(2023年7月11日).四川蓝天救援队7月9日新都区水域落水者搜救任务

[19]中国志愿.(2022年8月18日).防汛应急 志愿集结——志愿者积极参与防汛工作.

https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4NzQxMjMyMQ==&mid=2451506161&idx=1&sn=112be7cbd98550e74afa5cea93e95bc1&chksm=87d278ffb0a5f1e922f3a3a2863c95d6875044e37ea5b71970f12c8f8dd159ea5d7966e2aa14&scene=27

[20]基金会救灾协调会.(2021年7月29日).河南720洪灾社会组织应急响应共同协同.