本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：田国宝
10月11日，广西壮族自治区崇左市召开“旱改水”项目问题整改整治工作调度会。会议强调，全力推进水田旱化整治和撂荒地复耕工作，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，有效提高耕地产出效益。
自2024年2月广西因旱改水项目实施过程中的形式主义被中央通报以来，崇左已经多次召开旱改水项目整改整治工作调度会。
当地多位官方人士称，整改整治工作推进得并不顺利。
旱改水又称耕地提质改造，即将种植甘蔗等作物的旱田改造为种植水稻的水田。中央通报称，广西部分地方过度追求耕地指标交易价格较高的水田指标，不顾缺水实际引入社会资本实施旱改水项目，在大规模实施下，部分旱改水项目因后期监管不到位、灌溉水源难以保障等，有的已经复种旱地作物，有的弃耕、弃收、撂荒，甚至个别挖塘养殖，出现“非农化”“非粮化”情况。
崇左市江州区实施的万亩旱改水项目，于2021年引入社会资本参与投资改造，因指标交易市场降温等原因，项目三易其主，目前处于停工、停租状态，部分耕地因施工破坏无法耕种已经撂荒两年。
在城市化高速发展时期，部分地区建设用地指标紧张，这催生了以“占补平衡”为纽带的指标交易，即通过建设高标准农田来置换建设用地指标，欠发达地区可以将富余的建设用地指标出售给发达地区，并形成跨区域的指标交易市场。
但是，随着大基建和房地产投资力度下降，指标交易市场也出现降温。崇左市江州区一位官员说，现在是进退两难，社会资本参与旱改水项目主要通过指标交易获利退出，指标交易市场降温，使得社会资本失去了继续投入的动力。
停工、停租
从崇左市区沿着571县道向东前行14公里是濑湍镇的渠楼屯，再往前走不远是贡奉屯，沿途数公里多是撂荒的耕地，有的杂草丛生，已看不出耕地的样貌；有的因施工裸露出大片的红色土壤，无法继续耕种。
贡奉屯一位村民介绍，贡奉屯一直以种植甘蔗为主，2022年初，广西蓝硕农业集团有限公司（下称“蓝硕农业”）以租赁方式先后向村民流转了2600多亩耕地，租赁期限为20年。
根据租赁合同，蓝硕农业向村民租赁的耕地，前三年主要用于耕地提质改造（旱改水）和农业种植；每年租金1000元/亩，青苗补偿费一次性2000元/亩；后十七年用于经济作物种植和现代化农业建设，以每亩2吨优质甘蔗价格总和作为租金。
蓝硕农业首先支付村民每亩地300元的订金，土地交接后一次性付清前三年的地租和青苗补偿费，共计5000元/亩；三年后按一年一付方式支付地租，从2024年开始，每年8月预付下一年的部分地租。
根据2022年10月13日广西崇左瑞土投资有限责任公司（下称“瑞土投资”）与广西蓝硕投资集团有限公司（下称“蓝硕投资”）签订的耕地提质改造（旱改水）项目协议，旱改水项目涉及10000亩耕地。
瑞土投资的实际控制人为崇左市江州区财政局，代表政府将旱改水项目委托给社会资本；蓝硕投资与蓝硕农业及广西蓝硕建设集团有限公司（下称“蓝硕建设”）为同一实际控制人控制下的关联公司。
根据江州区自然资源局、江州区财政局批复的立项文件，耕地提质改造（旱改水）项目共涉及耕地8030亩。
据贡奉屯和渠楼屯的多个村民介绍，旱改水项目于2022年3月开始动工，由蓝硕建设负责施工；到2023年初出现停工，之后项目部、机械设备等陆续撤走。
上述官方人士告诉经济观察报，项目停工是因为社会资本的资金出了问题，没有资金继续投入，官方重新引入新的投资人，即广西民旺农牧开发有限公司（下称“民旺农牧”）。但由于项目历史问题没有解决，民旺农牧一直没有进场。
按照租地合同约定，蓝硕农业本应于2024年8月支付村民2025年的部分地租，即500元/亩，但一直没有支付。而且，因为旱改水项目施工原因，部分耕地已经无法继续耕种。一位贡奉屯的村民说，部分耕地还可以耕种，村民们准备继续种植甘蔗，但由于耕地之间的地垄已经破坏，村民们无法识别自家耕地的边界。
三易其主
民旺农牧被引入前，崇左市江州区旱改水项目已经易手一次。最早介入的社会资本为广西明瑞土地整治开发有限公司（下称“明瑞公司”）。
2021年1月，瑞土投资与明瑞公司签订协议，双方约定在江州区实施合作面积为3000亩左右的旱改水项目。
2021年4月，明瑞公司分两次向瑞土投资缴纳3000万元履约保证金；同年7月，江州区政府同意明瑞公司投资1066.27亩耕地的批复；同年11月，江州区自然资源局和江州区财政局批复了立项。
2022年4月，江州区政府同意明瑞公司投资370亩地块；6月，江州区政府同意了明瑞公司投资6666.32亩地块；7月，上述地块均取得立项。
2022年10月，瑞土投资开始向上级公司及江州区政府申请解除与明瑞公司的协议。2022年11月4日，江州区政府做出同意解除协议的批复。
批复文件显示，明瑞公司由于资金问题，致使项目无法继续开展，向瑞土投资提出停止实施旱改水项目，为了妥善解决明瑞公司在江州区实施的旱改水项目问题，经双方友好协商，拟与明瑞公司解除协议，重新引进新公司接手项目。
2022年10月，瑞土投资与蓝硕建设、蓝硕投资和蓝硕农业签订旱改水项目协议。同月，蓝硕投资又引入两家社会资本，作为新的投资方，三方共同组建了民旺农牧。民旺农牧成立后，与瑞土投资签订了旱改水项目意向协议书。
2023年2月9日，民旺农牧中标江州区旱改水项目。根据合同，民旺农牧须于2023年底完成新增9000亩水田指标的确认工作。
所谓确认工作，指的是旱改水项目完成后，需要经过广西壮族自治区自然资源厅验收，并进入自然资源部名录，俗称指标“入库”。入库的指标可以跨区域交易，产生的收益由当地政府和社会资本按约定分配。
从明瑞公司到蓝硕公司，再到民旺农牧，短短两年时间，江州区旱改水项目三易其手。上述官方人士表示，项目易手的根本原因是指标交易市场降温。
指标交易降温
2008年之后，随着基建和房地产投资持续增长，东南沿海等地区建设用地指标日渐紧张，而中西部等地区建设用地指标相对富余。即便是同一省份内，城市间的建设用地指标供需也不平衡。
在这种背景下，地方政府一般通过两种方式解决建设用地指标。第一，通过占补平衡的方式腾挪建设用地指标，即将非耕地改造成耕地、低质耕地改造成优质耕地，验收通过入库后，可以产生相当规模的建设用地指标。
第二，如果本区域指标无法通过占补平衡解决，还可以向其他地区购买指标。一般又分为省内交易和跨省交易两个市场。近年，跨省交易陆续被禁止或严格限制。
上述官方人士告诉经济观察报，目前广西不允许指标跨省交易。2023年江州区尚有1000多亩的指标交易，2024年为零交易。指标交易市场降温，社会资本不愿意继续投入。
从入库项目看，江州区旱改水通过验收项目的建设总规模，在2022年达到38830亩，2023年降为1805.3亩，2024年更是降至0亩。
民旺农牧一位人士告诉经济观察报，2022年明瑞公司退出时，指标交易市场已经开始降温，作为新引入的社会资本，民旺农牧并不了解指标交易市场行情，进入一段时间后才发现这一情况。而且，前两轮公司退出时，项目遗留了不少负债及拖欠的工程款、地租，如果全面接手，不仅项目建设需要继续投入大量资金，还得弥补前述公司留下的债务。
所以，多重因素作用下，民旺农牧虽然中标了项目，但至今没有进场。上述民旺农牧人士透露，明瑞公司以抵债方式将项目所有权转让，虽然没有新增投资，新投资人已经亏损了9600万元。
2024年3月，江州区自然资源局和江州区财政局取消了9个旱改水项目立项批复，理由是：项目土地流转困难，已经不具备继续实施的条件。
现实的情况是，明瑞公司和蓝硕公司先后退出，民旺农牧因项目历史遗留问题不愿意接手项目，旱改水项目大部分耕地处于实质性撂荒状态，部分已经不具备复耕的条件。
上述官方人士说，社会资本如果放弃继续投入，意味着前期投入无法收回，可能还会面临着违约赔偿；如果社会资本继续投入资金完成项目改造，指标无法交易，损失更大。
利益驱动下的乱象
参与崇左旱改水项目的社会资本人士介绍，按照要求，虽然社会资本与村民签订20年租赁协议，但是多数旱改水项目完成指标交易后便会选择退出，而且出于利润考虑，社会资本也不愿长期经营水田，主要还是赚取指标交易利润。
首先，完成旱改水后的耕地只能种植水稻，而当地多数耕地因为土质原因，水下渗较快，耕地无法存水，不适合种植水稻。这一情况得到渠楼、贡奉等多个村民的证实，当地更适宜种植甘蔗。
其次，种植甘蔗收益比种植水稻高。崇左被誉为“中国糖都”，据江州区委宣传部介绍，全国每10斤糖有6斤产至崇左。甘蔗是糖的原料，种植甘蔗一直是当地村民稳定的收入来源。
再次，对投资人来说，在完成改造的耕地种植水稻，需要雇人和相关机械设备等投入，但由于甘蔗产量和价格均高于水稻，产出水稻的价值，无法覆盖地租。社会资本经营水田时间越长亏损越大。
所以，社会资本租赁村民耕地的实际租期一般不会超过五年，即改造期一到两年，完成改造后继续种植三年，之后多数土地均归还给村民，具体种植甘蔗还是水稻由村民自行决定。多数村民会选择继续种植甘蔗。
对社会资本来说，参与旱改水项目投资的成本主要有两方面。
第一，地租、青苗补偿费及完工后耕种三年产生的费用，地租和青苗补偿费前三年为5000元/亩—6000元/亩，加上后期耕种费用，预计在1万元/亩左右。
第二，旱改水项目成本支出，包括平整土地、修建水利、机房、道路等农业设施。根据签订的协议要求，工程施工投入不少于6000元/亩。
综合算下来，加上其他必要支出，旱改水成本在2万元/亩左右。
社会资本投资收益以改造完的水田质量为标准，8等水田奖补3.8万元/亩，7等水田奖补4.1万元/亩。奖补收益与成本支出之差便是社会资本的利润来源，改造面积越大，利润越大。
根据协议约定，瑞土投资支付给社会资本的第一笔资金在水田指标交易收益后的45个工作日内。社会资本自负盈亏，所以指标交易是社会资本退出的唯一通道。
根据广西壮族自治区补充耕地交易指导价，崇左水田指标价格为15万元/亩。也就是说，在旱改水项目中，江州区政府可以获得每亩数万元收益。
中央通报显示，截至2023年6月，广西有101个旱改水项目被自然资源部标记退回，核减水田指标面积约4.71万亩。
上述民旺农牧人士说，无论从耕地适宜种植的农作物角度看，还是与“中国糖都”相匹配的产业链建设，或是种植甘蔗收益远高于种植水稻的现实角度看，崇左并非实施旱改水项目的最佳选择，但由于指标交易利益驱动，最终酿成当前项目停工、停租和耕地撂荒的现状。