体制内的临时工，都是谁在做？

一、当地青年人的类体制身份

2018年在东莞市大朗镇开展村治模式调研，当时我们提出一个判断——珠三角地区的村级组织类政府化。

受工业化进程和强集体经济的影响，珠三角地区村级组织堪比中西部地区的乡镇政府，具有庞大的组织体系和复杂的部门分工，形成了党工委+部门负责人+部门工作人员+窗口办事员等科层式的组织架构。

大朗镇某村共有200多名村级办公人员，其中两委成员10名，部门及窗口办事员90名，治安队和环卫工人100多人，村级治理体系包括办公室、企业办、财务部、城建办、计生办、劳动调解办、外来人口管理办公室、社区物业、治安队和环卫等职能。这些工作人员全是村级组织的临聘人员，主要是本村人或本地人。

2024年广州市南沙区暑期调研，跟东莞市的市管镇不同，南沙区的治理层级和治理链条更多，村级组织的体量相对较小，但镇街层级依然维持着机构膨胀的样态，甚至是体系越来越臃肿和庞大。在政府机构内部，办事人员可以分为多个层级：

第一层级是编制人员，其中公务员和事业编的待遇和晋升空间也完全不同；

第二层级为政府雇员，大都是本地人，由于早期南沙区的镇街地处偏僻、交通不便、待遇较低，外地人没有积极性，很多本地人充当临聘人员，当前时期，这部分群体的稳定性较高，待遇仅次于编制人员，假如不犯原则性错误，基本上不会被辞退。而且雇员成为政府科层组织运转的重要抓手，编制人员将任务交办给雇员，由雇员带着广大的编外人员执行和落实。

第三层级是人员外包，即劳务派遣性质的编外临聘人员，雇员是直接跟政府签聘用合同，而人员外包是政府以劳务派遣的方式，跟第三方签订合同，由第三方统一对接和安排工作人员。

第四层级是事项外包，在劳务派遣的过程中，政府用工的灵活性更高，从因人设岗变成因事设岗，根据具体的工作阶段和特定任务，将这项工作外包出去，工作完成则劳务派遣结束。在此过程中，政府可以提高临时用工的专业性，甚至购买专业性的政府服务，也可以根据任务调整和工作表现，随时向第三方更换工作人员。

某镇街工作人员刘某，1991年生，之前在外开咖啡店，前年开始在街道做外包，上班的同时利用碎片化时间考公考编，由于外勤人员的工作时间比较自由，每天可以复习四个小时。刘某是本镇人，家庭条件相当不错，跟父母一起住在三层自建房中，且有多套安置房，父母均处于退休状态。

访谈中得知，刘某所说的考编并非真正意义上的考编，而是考当地的政府雇员。政府雇员比外包的稳定性高，且比正式的考公考编难度更低，雇员的面试占比达60%，在笔试通过的前提下，外包身份更有优势。可以说，外包是他当下最好的工作选择，也是通往雇员的跳板。

东莞和南沙作为典型的珠三角地区，呈现出一个共同的问题，大量的临聘人员被吸纳进科层体制，当地的青年人也热衷于类体制化身份。大量的青年人跟刘某的选择一样，倾向于在体制或者体制缝隙内谋求一份稳定的工作。

特别是治理重心下沉背景下，社工、网格员等入户走访，以及部门扩张和条线下沉，衍生大量的基层聘用人员，也成为当地年轻人的主要工作选择。

二、什么样的人才会做体制内的临时工？

由于临聘人员的待遇较低，且没有上升空间，想要以这份工作来养家糊口是不现实的，所以大多数的外地人不可能担任这份工作，因为外地人有租房和养家的成本，他们宁愿去工厂或者工地，回去时才能攒到钱。

本地人中，有经营头脑和发展能力的大多外出，在珠三角核心城区寻求机会。而当前时期，基层治理现代化背景下，整个科层体制高速运转，年龄较大、文化程度较低的人早已跟不上政府的工作节奏。能够进入科层体制的大多是本地的中层，具有以下几个特点：

一是家庭经济基础较好，父代已经完成城镇化，没有买房等硬性的家庭发展任务，即家庭没有刚性开支，只有弹性开支，“赚的够自己花的”就行，这部分群体可以在本地寻求相对稳定且体面的工作机会。

二是受过高等教育，倾向于体面且清闲的工作。这部分群体考公考编的难度较大，有的甚至在广州市中心工作过，但因为压力太大，不愿意面对更大的市场竞争。正如刘某所说，“在35岁之前会一直考‘编’（编外雇员），考编是为了更好地躺平——侧躺”。

三是体制招工的本地偏好。在全国很多地方，部分体制内岗位的招聘条件严格要求本镇甚至是本村人，这部分群体可以成为镇村统筹的治理资源，比如通过私人关系来辅助社会治理，甚至部分岗位是拆迁安置工作中博弈和安置钉子户的方式。

总体来看，具有类体制身份的主要是本地的中层，这部分群体有能力和动力来担任这部分岗位。在发达地区，由于地方政府财政实力雄厚，在服务型政府的推动下设置大量的公益性岗位，因此在体制内产生大量的非正规经济，可以吸纳大量的受过高等教育的年轻人就业，如图书馆管理员、各部门的合同工和网格员等岗位。

三、在地化就业的社会基础

珠三角地区具有在地化就业的社会基础。从整个区域上看，广东人不愿意外出，求学和工作都倾向于在本地。同时，由于省内的区域经济发展不平衡，存在局部性的经济辐射和人口虹吸，比如粤东地区就可能存在“流动不流失”或者“流动弱流失”的样态，而南沙这几年处于战略发展期，大多数本地人倾向于回流，从广州市回到南沙。

我们访谈的多位青年人均表示，“广州的压力太大了，还要租房”，而本地化就业可以获得充裕的生活资源，没有房租和交通成本，收入仅仅用于个人开支。在一种没有社会竞争的结构里，维持稳定的、低成本的和体面的生活。

这种弱社会压力和近市场距离，决定了当地家庭维持型的发展能力，个体青年不是充分地进入市场，其教育观念、职业心态和社会流动，都处于小富即安的状态，生活本位成为当地的价值取向。

一方面，地租经济的财产化属性及其继承原则，形成了一种保护性结构，可以缓冲个体面对市场的压力。

另一方面，近市场中心的辐射效应，工作的类型和层级比较多元，塑造了当地适度压力的教育观念——成人而非成才。

在中西部某些省份，教育的目标是单一的，必须要考上大学、出人头地，由此塑造了刚性社会和教育挤压，然而在珠三角地区，父母对教育的结果并不强求，能考上重点大学更好，考不上也没有关系，附近的职业技术学院也是不错的。对于当地人来说，职业教育并非一种劳动技能培训，而是一种过程和经历，是没有考上高中的另外一种教育选择而已。

由于家庭和社会可以兜底，青年人可以不充分地进入市场，实现相对体面和稳定的生活。

四、对比珠三角和苏南地区

珠三角地区和苏南地区都因土地开发推动工业化进程，进而实现就地城镇化，农民家庭在征地过程中获得较高水平的生活保障，但因为土地利益分配方式不同导致农民家庭的发展能力差异。

首先，土地分利秩序不同。苏南地区土地换社保的方式实现土地增值收益部分的人地分离，劳动力充分进入就业市场，形成了劳动力非农化就业的城镇化路径。珠三角地区土地换地租的方式型塑了土地财产化价值的地权意识，农民凭借集体土地权利坐地收租成为土地食利者阶层，地租收入成为农民家庭主要的收入来源。两个地方的区别在于，土地价值的财产化程度决定了地利分配秩序是底线式保障性分配还是高水平福利分配。

其次，城市化压力不同。苏南保障性的土地利益分配使得劳动力充分进入市场，形成劳动力非农化就业的城镇化路径，农民通过劳动力要素积极参与市场竞争，实现进城买房，因此城镇化压力较大。珠三角地区的农民因为高水平福利和财产化地租能够实现就地城镇化，解决住房问题以及稳定的分红收入，农民以土地而非劳动力参与市场化和城市化，因此城市化压力较小，家庭发展目标不强。两地不同之处在于因土地利益分配方式不同，则农民参与城市化的要素不同，城市化的压力差异较大。

最后，农民家庭发展能力不同。苏南家庭劳动力充分参与市场，通过代际合力实现城镇化，老人可能要同时打三份工，农民家庭发展策略是提升劳动力配置的优化程度及劳动力市场化的充分程度，因此苏南农民城镇化能力较强，形成了城镇化的发展型家庭。而珠三角的农民以土地要素而非劳动力要素整体性地参与市场，由于无硬性的家庭发展任务，则家庭劳动力可以不充分进入市场，导致维持型的家庭发展能力。

然而，在传统结构中，编外人员主要是本地人，近年来随着就业压力变大，越来越多的年轻人热衷于考公考编，无法一次性上岸的考公人将政府编外作为积累经验和暂时过渡的机会，由此政府招聘编外人员开始提高统筹层级，由区级政府统一招聘，其正规化程度不亚于公务员考试，统一招考进来的也大都是高素质人才，很多是研究生学历，其能力和素质堪比正式的编制人员。