基层治理规范化，遇到了哪些困难？

Y镇的规范化治理

Y镇是个海上小镇，下辖九个村（居）社，其中一半为渔业村，一半为农业村。全镇户籍人口约2万人，外流人口比例较低。随着规范化治理下沉，Y镇逐步形塑出一套规范化的基层治理机制。

从组织结构来看，Y镇部门配置完善。经机构改革后，Y镇政府现内设7个机构，分管镇党委事务、基层党的政治建设、纪检工作、公共服务、社会治安综合治理、经济发展以及综合行政执法等相关工作。

同时，Y镇设置2个事业单位，即党群服务中心（退役军人服务站）和“百千万工程”服务中心，承担党群服务、退役军人及其他优抚对象的退役服务和“百县千镇万村高质量发展工程”协助等事项。Y镇部门的规范化为基层治理规范化提供了前置条件。

作为治理的基础，Y镇治理资源的运用过程也被严格重塑和规范。以人力资源为例。Y镇各机构新进的工作人员均由上级部门统一招考和选拔，并进行培训和考核。

此外，作为体制运转的重要因素，经济资源的使用也被重塑。Y镇的经济来源主要由税收收入、费用收入和转移支付等构成，其申请和支出情况必须符合规定流程。同时，Y镇实施村账镇管模式，将村集体资产使用正式化和程序化。

治理资源是治理过程的基石，治理资源的规范化能够从全过程助推治理的规范化。

除治理结构和资源的规范化外，Y镇的治理过程也相继采用各类规范化方式。根据治理领域，Y镇的治理过程可分为两大类，一类是海面治理，另一类是“山上”治理。

海面治理主要面向渔业生产过程，Y镇辖区岸线资源及渔业渔产资源丰富，从事渔业及相关生产的人口占据多数，因而海面治理是Y镇治理的重点工作之一。在渔业生产前端，Y镇利用证照系统将规范化治理渗透进渔业治理过程，即渔业生产必须船证合一、不同岗位的船员和船长需要具备相应的证件等。当渔船出海时，Y镇相关部门则使用卫星定位系统对其监控，以防止其越过安全边界。

在渔业生产的全过程中，Y镇推出网格化治理，将乡镇大网格细化至村庄内部，实现渔船管理具体至各个村委的布局。由此，海面治理工作被规范至最小单元。

“山上”治理则是指陆地上的治理，其主要面向辖区陆地上常驻人口的生产生活。“山上”治理的规范化过程涉及申请流程规范化、审核过程规范化以及执法过程规范化等内容。规范化的双重治理过程实现了对人和物等诸多对象的多维度管理。

规范化治理与现实的碰撞

乡镇治理面向较广，涉及领域和人群范围较为宽泛。当规范治理下沉至乡镇，乃至村庄时，现实难免与规范发生“碰撞”。下文将从乡镇常驻人口的生产和生活两个维度对规范化治理与现实基础的张力进行剖析。

在常驻人口生活维度的规范化治理过程中，Y镇面临较为突出的是自建房及宅基地合规化问题。Y镇各村的宅基地早期由村庄内部自行调配，村民与村委间的不规范操作所产生的遗留事项与当下的规范化治理之间产生难以调和的冲突。

“我们家的房子是上个世纪八十年代修的，当时村里面有一次规模比较大的宅基地分配。我们那个时候怎么会想到去办证件。现在开始讲规范，这不跟我们的情况冲突吗？”（Y镇A村村民）

除证件合规化外，房屋修建过程的规范性也会被Y镇相关部门及属地村委纳入监督范围。

“我们会对在建的房屋进行格外关注，我们要确保房屋修建符合图纸的设计，不能超高、也不能飞出一点。村委的人也会定期去检查，如果有特殊情况，他们会告知我们。但是群众并不接受我们的监督，他们认为那是他们自己的房产，他们有权决定修建过程。”（Y镇综执办工作人员）

随着自建房和宅基地管理规范化的推进，村民与村委、镇工作人员间的矛盾日益凸显。

除生活方面外，生产方面所体现出的张力则更为显著。安全工作是Y镇治理领域中的重要内容。受政策影响，Y镇所在岛屿以发展一产和三产为主，岛内几乎没有第二产业。Y镇一产以渔业为主，渔业安全的规范化治理与渔民生计之间形成一定张力。

“自从三道防线和禁渔期实施以来，我们捕鱼的范围大大缩小，捕鱼期限大大缩短。政府还要求我们办各种证，这些证件都是要花钱的，而且船主还要负责整艘船和所有船员的保险等费用。此外，我们还需要在渔船上安装各种符合相关部门要求的设备，也是一笔不小的数目。”（Y镇渔民）

除海面外，陆地上的生产规范要求也加剧了治理体制与群众间的张力。

“城市管理中六乱整治是今年的重点工作，也是百千万工程的重点内容，其中两点是禁止乱摆卖和乱搭乱建。我们工作人员需要去现场跟这些违反要求的群众口头告知、派发告知书。但是他们总是跟我们打游击战，‘我们进，他们退。我们退，他们进’。他们很少配合我们，多数都是抱怨，甚至跟我们对着干。”（Y镇综执办工作人员）

规范化治理与现实的张力不仅体现在群众与体制之间，也表现在体制内部，即体制内人员的能力与规范化要求的张力。

“我们去年因为执法过程的程序问题而败诉，法院驳回了我们的处罚决定。那是我们的第一宗案件，后面遇到类似情况就会请教兄弟单位，避免出错。”（Y镇综执办工作人员）

张力形成的缘由

规范化治理是现代化治理的重要组成部分，其强调治理结构的标准和完善、治理资源的合规性、治理过程的程序化和专业化。但在实践过程中，规范化治理与现实发生了“激烈”碰撞。规范化治理与现实之间的张力由多重因素塑造而成。

从社会层面看，Y镇的宅基地和自建房是历史遗留问题。由于村庄内部土地开发历程较早，Y镇部分村庄的宅基地几乎早已被“分配”，且分配情况固化至今。在此状况下，证件规范化等治理要求必然会与部分群体产生冲突。

与此同时，关于建房的自由观念早已在村民中形成固定的范式。外部监督的介入与自由建房观念之间产生冲突，对村民形成无形的束缚。因而，规范性建房流程在此处碰壁。

此外，规范化治理与Y镇本地熟人社会底色产生了一定错位。人情社会中的治理应是有回旋余地的弹性治理，而规范化治理相对较为刻板化。治理的快速规范化与社会基础之间发生错配，由此规范化治理的实践受到阻碍。

从治理层面看，安全是基层治理的红线。安全工作是基层部门的头等任务，海域和陆地的安全生产成为Y镇工作人员最为关切的内容。当规范化要求渗入安全工作后，基层治理模式被更新和重构。

但在此进程中，体制内部的滞后性与治理更新的要求产生了摩擦。其中，治理主体的能力的滞后使得张力进一步扩大。与此同时，在安全工作被规范化的过程中，被治理群体的各类成本被无形增加。

时间成本和金钱成本等促使被治理群体与规范化治理实践之间产生冲突，部分群众的抵触情绪由此生成。因而，规范化治理的进程再一次被妨碍。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：刘鑫月（中山大学华南农村研究中心博士生），编辑：二丹