国债、特别国债、增发国债、专项债们，都是啥意思？

一、一般国债

世界新生伊始，许多事物还没有名字，提到的时候尚需用手指指点点。——《百年孤独》

从本质上说，国债、特别国债、增发国债、专项债、再融资债，这些都是政府债务，叫什么名字不重要，重要的是它能用来干什么；

但在政府运作中，名字又很重要，名不正则言不顺，“唯名与器不可假于人”。

这一系列名词的诞生、意义的外延收缩与演变，都是“旧瓶装新酒”和“穿新鞋走老路”结合的结果。

还是先从最古老、意义最固定的“国债”开始说起，它是政府的债务，而且特指中央政府的债务。

很多人对债务的感觉很负面，这是把个人债务和国家债务混淆的结果。人的生命是有限的，负债就是寅吃卯粮，但国家的生命远远长于人的生命，国债期限也远远长于人的生命，是一种“永续债”，每个人都更在乎现世的幸福，我死之后，管他洪水滔天。

所以没有负债的现代国家是不存在的，想让债务不增长，就要让人民付出巨大的代价，所以国债最重要的是比经济增长适度超前，起到引领经济发展的作用，但又不能让债务失控。

想要达到这个目标，每年最重要的就是年度财政预算管理。

一张中央财政预算表，一边列出今年预计的财政收入，主要是各种税收，另一边是今年预计的各种支出，科技文教、社会保障、农林水利、卫生健康、外交国防、公共安全，还有债务利息。如果是家庭预算，一定要保证收入大于支出，盈余就是存款，但对于一个现代政府，“适度超前”的意思就是——支出略大于收入。

要让大家过得好，政府的很多开支都是刚性的，而且必须逐年增长，很多事都要超前做，而政府的收入却是当期的，甚至有时要延期收，所以财政支出总是要大于财政收入，其中的差额，就是财政赤字。

赤字不可怕，但要控制这个赤字除以GDP，不超过一个比例，中国政府在以前的很多年，都是3%的赤字率红线——为什么是3%呢？源自当年的《马斯特里赫特条约》，大概是觉得用3%的赤字率，换取不低于3%的经济增速，是可持续的。

财政赤字一般是用发行国债的方式来解决，就是我们通常说的一般国债。由于中央财政的收入和开支都相对固定，每年年初通过人大批准，开支缺口也是年初就知道了，所以一般国债每年的额度都是年初就定下来的，当年发行并用完。

但有些年份也会出现意料之外的支出，比如2020年的抗疫，有些年份要进行重大改革，花一大笔钱，比如1998年的四大行注资，还有些年份，财政收入下降明显，比如今年。

在经济增速下降的时候，如果想要保持社会福利，扩大赤字更是必须的，大家不能端起碗吃肉，放下筷子骂娘，你想要更好的社会福利，却假装不知道这些都是负债换来的？

问题在于，3%的赤字率和年初的国债额度虽不是法律，却是政府自我约束的必要手段，政府要管理人民，首先要约束自己，债务规模要扩大，更要名正言顺地扩大。

于是就有了特别国债和增发国债。

二、特别国债与增发国债

特别国债跟一般国债比，有几个区别：

第一，一般国债没有用途限制，特别国债都是专款专用。

一般国债是用来弥补财政赤字的，自然没有用途的限制，但特别国债都是专款专用，事先都有明确用途，比如：

‌1998年特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金；‌

‌2007年特别国债，用于即将成立的汇金的资本金；

2020年特别国债，用于抗疫；

另外，2017年、2022年包括今年的特别国债都是续发，即借新还旧。

第二，一般国债大部分用预算内支出，年初通过人大即可，特别国债都是预算外的，需要特别审批。

为什么要区别一般国债和特别国债呢？因为预算内的国债需要计入赤字率，而特别国债可以不计入赤字率，所以一定要加“特别”这两个字，表示特别国债只是特事特办，明年还要继续保持3%的赤字率。

但如果就是需求刺激需求，预算内的钱不够了，又没有特别的用途，怎么办呢？

去年就是这样的情况，年底增发的超长期国债的名义引发了巨大的关注，它的用途仍然是预算内的，但由于经济下滑超预期，年初的财政预算资金不足以支持经济，高层决定增发1万亿国债，实际上不是以“特别国债”，而是以“增发国债”的名义，那么就要纳入财政赤字管理。所以我当时写了一篇文章《万亿特别国债是小钱，突破3%的赤字率才是意义重大》，文章认为：

突破财政赤字率，才是真正值得注意的地方。之前很多人既希望又都不太相信会突破财政赤字红线，因为这条3%的红线，政府守了几十年，不是大灾大疫这种特殊情况不会突破，而这次在正常年份的突破，如果未来变成惯例，本身的意义远远超过1万亿这个数字，就标志着我国的财政从量入为出的古典财政思路，转变为债务扩张驱动性的现代财政思路。

不过，去年的那1万亿增发国债又跟一般国债有所区别，虽然是预算内，但它仍然是专款专用，用于防洪水利等八大国家重点战略，不能挪用，所以今年下半年又新增了设备更新和消费品以旧换新两个用途，还需要特别批准，这就是增发国债的另一个特点——“纳入特别国债管理”。

不要小看“纳入特别国债管理”这八个字，它意味着这些增发国债都要有对应项目，需要论证，还要通过人大审批，也是政府的自我债务约束，这就是现在证券市场非常关注11月8日结束的这一次人大会议的原因。

到这里，增发国债跟特别国债的界限也进一步模糊了，未来可能变成一种常规安排，这样3%的赤字率就慢慢被淡化。

很多人可能不理解，反正都是国债，分那么细但界限又有点模糊，何必呢？

这个区分很多国家都有，比如日本分为赤字国债和建设国债，对应我们的一般国债（增发国债）和特别国债。像我们这样的大国，管理都必须制度化，又要有一定的弹性去适应时代的变化，所以也要不断创造新名词去适应新制度和老制度的过渡。

其实吧，中央政府发的债都是很规范的，真正让人头疼的是地方债。

三、专项债

专项债都是地方政府发的债，我国以前地方政府是不允许发债的，后来由于地方经济发展的需要，渐渐突破了，但最初还是遮遮掩掩，不叫地方债，而叫“专项债”，也有特事特办、下不为例的味道。

地方政府突破发债的限制，是从2008年的“四万亿”开始的，因为这四万亿中，中央政府只出一万亿，剩下的都是地方配套资金，但地方上没有钱，又不让发债，所以各地就用“城投公司”这个企业化的发债主体，绕开了这个限制，但因为债务都是用财税收入或土地担保，所以它实际上是地方政府债。

由于地方债避开了财政预算的限制，加上地方政府之间的政绩竞争，以及全社会对高信用高收益率的理财产品的需求，2009~2014年，城投债爆发式增长，埋下了今天地方债务危机的种子。地方债的具体问题，可以看我上周写的《化债到底算不算“大放水”？》。

这里就看到赤字率红线的意义，政府天生有发债的冲动，一旦失去约束，失控是必然的结果，还不如“先正名，再规范”。

于是，到了2014年，地方政府突破发债的法律限制，一般地方债纳入预算管理，同时在“一般地方债”之外，又发行了专门用于解决地方债务危机的“专项债”。

所以“专项债”最早的用途，就是用来化债，把城投隐性债变成正式的地方债，2015年的第一轮化债，直接让地方政府上报隐性债，有多少化多少。

“一般地方债”和“专项债”的区别，类似于前面的国债和特别国债，前者没有用途限制，后者是要对应项目，专款专用，所以叫“专项债”。

在政府管理中，一个名词一旦合法化后，它的意义和用途就开始扩充，只要有合理的项目，就可以叫“专项债”。

到了2017年，“专项债”最大的用途变成了支持棚改，后来又扩大到土地储备，变成了土地债，因为只有这些项目才有可能达到专项债的项目回报要求。

到了2019年，专项债用于土地用途被中央叫停后，由于进入新一轮财政刺激周期，又开始用于基建，特别是2020年遇到了疫情，专项债的发行规模急剧上升。

专项债对于基建的意义重大，因为中央规定，地方基建项目必须先有20%~25%的项目自有资本金到位，才能开工，这是为了约束地方滥搞基建而设定的门槛，但到了需要积极的财政政策时，就要想办法突破。规矩不能坏，但可以让财政部“打补丁”，规定专项债可以视为财政资金，这样就能名正言顺地作为项目自有资本金，基建项目就可以开工了。

不要觉得这么做是自欺欺人，专项债不是地方政府想发就发，是需要发改委审批的，这好歹也算是有个约束。

不过，由于我国已经过了大规模基建的阶段，现在的项目大部分都不符合专项债项目回报的要求，再加上地方政府的债务压力，所以到了去年，专项债用于基建的规模缩小，又开始回到它最初的使命——化债，以新债化旧债。

之前不是化过债了吗，为什么又要化债了呢？

虽然专项债都是用于预期外的收支，但它的利息支出却是预算内的，利息只能靠税收和卖地的收入，由于历史债务太多，遇到今年财税收入下降，土地更是拍不出去时，利息也付不出了，所以还要继续“化债”。

你看，专项债就是一个框，哪里需要往哪里装，充分体现了旧瓶装新酒的特点。

比如今年还有一个“收储商品房”的财政政策，但资金从哪里来是一个问题，很多人认为最后还是要用纳入专项债，但这很容易让人想到当年棚改，老早就被禁止了。所以这件事，一直没有明确的说法，实际上是央地博弈，看谁先绷不起。直到之前财政部的发布会，这方面有松动的意思，被市场理解为利好，从中也体现出专项债的重要性。

不过，化债这件事太重要了，以至于为了化债而发债，可能是因为胡建人读两个词都一样吧，再放进专项债里就不合适了，所以另给了一个新名字——再融资债。

所以专项债现在又可以分为新增专项债和再融资专项债，后者就是专门用来化债的，也是近期最被关注的地方债。

四、再融资债

前面说过，专项债是需要发改委审批的，但发改委审批有个BUG，它只能控制增量，管不了存量，而债务是动态的，到期了就需要还，一还存量就减少了。

再融资债是专门为了还旧债而借的新债，这就涉及到存量债务规模的管理，只控制增量是不够的。

所以再融资债又可以分为两种，一般再融资债和特殊再融资债，前者是为了归还到期的一般地方债，存量不发生变化，而后者是为了归还隐性债，包括城投债、财政担保以及财政欠企业款项等等，所以它的前身叫“置换债”。

很明显，特殊再融资债的债务存量是要增加的，那么，光控制新增额度就不行了，还要让特殊再融资债在存量限额空间内进行，如果这个限额用完，对不起，你就要压，这就是之前很多省份搞“砸锅卖铁办”的原因，不惜卖资产去压存量债务，否则就没法发特殊再融资债，就没法化债。

这么做当然是有道理的，2015年第一轮化债，地方政府报多少给化多少，这就不公平了，不但是“爱哭的孩子有奶喝”，而且是“闯祸的孩子有糖吃”。

但惩罚不是目的，发展经济还是要靠地方政府，化债也是释放地方政府积极性的必要条件，所以带头将特殊再融资债的债务限额空间打开，就成了这一轮化债的关键，也成为财政政策的关键，这在财政部长的发布会上也提到了。

五、债务的另一面

到这里，我基本上把最重要的政府债的来龙去脉都梳理了一遍，下面是一道“阅读理解题”，用10月份那场财政部发布会上部长的部分发言，复习一下上面的几个概念：

• 一是扩大财政支出规模。2024年安排财政赤字4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元；新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元；发行1万亿超长期特别国债，用好2023年增发国债资金，全年一般公共预算支出规模达到28.55万亿元，持续保持较高的支出强度，为高质量发展提供有力支撑。

• 三是积极扩大国内有效需求。督促地方用好增发国债资金，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。做好超长期特别国债发行使用工作，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，积极推进大规模设备更新和消费品以旧换新工作。持续加强地方政府专项债券管理，扩大投向领域和用作资本金范围，支持地方加大重点领域补短板力度。1-9月发行新增专项债券3.6万亿元，支持项目超过3万个，用作项目资本金超2600亿元。

• 第一，允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。

• 第二，支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，我们主要采取两项支持措施：一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房……

怎么样，看完本文，再看这几段话，是不是get到了当时没有get到的东西？

所以我们再回到开头的常识：债务不是洪水猛兽，现代政府的债务是刚性的，它的另一面是民生，是不可能下降的。

举个极端的例子，上海北京广东早在2021就宣布了隐债清零，但今年中央又给了这几个地区限额空间，说明这几年又有了，连这些最发达的地区都无法保证不新增新的隐性债，债务问题真是“野火烧不尽，春风吹又生”。

把债务分得这么细，也是现代经济复杂形势的集中体现：

既要恪守财税纪律，又要支持地方经济。

既要受法律法规政策的约束，又要创新运用适应新形势的要求。

既要经济效益，又要发挥逆周期调节的政府作用。

既要解决历史遗留问题，又要面对新的财税压力。

既要安全，又要发展……

可以说，债务，只有在发展中才能控制；发展，既是所有问题的根源，又是解决问题的唯一方法。