美国公务员视角下，纽约城市建设背后的利益博弈

纽约作为全球化大都会的活力从何而来？纽约的城市发展有着怎样的内在政治逻辑？纽约市政府如何进行“企业化”运营？面对公与私的矛盾冲突，纽约的社区与政府之间如何进行博弈来达成平衡？纽约市政府官员对城市规划建设有着怎样的利益计算？

通过城市规划师、纽约市预算局前分析师罗雨翔老师的介绍，我们得以了解纽约独特的城市规划与治理机制，以及复杂的利益博弈如何推动城市公共服务的实现。

纽约在城市空间规划方面的独特性

郑诗亮：第一个问题，也是我读完罗老师这本新书《创造大都会》之后非常感兴趣的，书中谈到，纽约之所以能够成为这么独特的一个国际大都会，这跟它背后的规划、运营和治理机制是分不开的。尤其让我印象很深刻的，就是罗老师在里面刻画了很多独属于纽约市的城市空间，比如说布鲁克林大桥公园、高线公园、哈德逊广场。

请您从预算局分析师的角度来跟我们聊聊，为什么纽约会成为这么独特的一个国际大都会？这背后是什么样的机制在发挥作用？

罗雨翔‍‍‍：其实回想一下对于纽约的体会，很多人可能对30年前的一部电视剧有印象，叫《北京人在纽约》。电视剧开场之前，姜文有一段念白：“如果你爱他，就把他送到纽约去，因为那里是天堂。如果你恨他，就把他送到纽约去，因为那里是地狱。”

我第一次来纽约是15年前，当时对这种大城市的割裂也是感受非常深。当时是凌晨5点钟，我坐车到了车站，一出车站，既可以看到时代广场的霓虹灯，又可以闻到路边流浪汉身上的酸臭味。

刚来纽约，马上去打卡的一个地方，也是当时新建好的一个网红景点，叫做高线公园，High Line Park。这个景点也是超出了很多人对城市的预期：你可以看到破旧的铁路和郁郁葱葱的新公园结合在一起，那些比较老旧的工业区和非常高端的住宅也结合在一起。所以，对于纽约很多有特色的景点，人们的第一印象都是这种割裂感。

我认为，这种割裂感的来源跟纽约独特的规划运营以及治理模式是高度相关的。在纽约，大政府的大规划非常少见，很多有特色的项目和空间——包括刚才说的高线公园——最初都是来自民间的，而发展到后面，政府和民间却展开了斗智斗勇，两者之间也呈现出一种比较暧昧的关系。

高线公园最早是一条废弃的工业区铁路，它所在的整个片区以前都是老厂房。上世纪八十年代，厂房慢慢荒废了，铁路也就没有用了。一开始政府打算拆除铁路，但后来有两个民间人士，一个是画家，一个是作家，他们提出想把这条铁路保留下来，改成公园。这样的话，他们就需要跟政府斗智斗勇，因为政府是提倡拆除的，为了更好地发展经济，而这些民间人士却想建一个公园。

这两个民间人士是怎样跟政府斗智斗勇的呢？他们做的第一件事情是成立一个非营利组织，通过他们强大的个人社会关系网吸引到了一些名人和大v的关注，再利用这些名人进行筹款活动，然后把这些善款集中起来，用于跟政府打官司、拖时间。同时，民间人士也非常懂得政府在运营和决策时的一些重点，或者说痛点。

纽约政府是一个非常注重经济效益的政府，所以这些民间人士就找来专业人员——比如经济师和规划师——来做分析：这条铁路如果变成公园，可以带来多少经济效益。相当于他们帮政府算了一遍经济账，让政府理解，铁路变成公园之后可以促进当地的房地产发展，最终回流出非常高的房产税收益。

所以这两个民间人士和他们成立的组织，运用非常强大的动员能力，以及非常聪明的思考，最终让政府松了口。后来纽约市长改选，之前决定要拆公园的市长没有继续当选，新上任的市长最后决定跟这些民间人士站在一起。

但在建公园之前，还是面临一个很大的困难：虽然当地的居民同意建公园，但是这条铁路其实占据了很多土地和地产所有者的开发权，因为铁路横在那里，底下土地的所有者就不能再建房子了。

当时高线公园周边的地产所有者对这个公园项目也是抱着非常强烈的反对态度。政府为了说服这帮人，也制定了特殊的规划政策，允许高线公园铁路周边的地产开发权可以自由买卖。最后，通过这样一种民间和政府的合作，这个公园项目才得以推动，现在成为纽约最有名的景点之一。

这个公园早就已经建完了，但当时推动公园建设的民间组织到现在还是这个公园的运营者，并且政府给了它高度的自由，让公园运营者可以做很多有创意的事情。所以，高线公园的成功可以说是得益于这种由私人主导的非常有创意的运营模式。

纽约社区的三种模式

郑诗亮：我很好奇的是，面对如此多元的社区，纽约市政府怎样进行治理？怎样汲取城市发展所需要的资源？

罗雨翔：如果说纽约的社区很多样的话，那社区的治理模式就更多样了，我可以举几个例子。其实纽约和其他的美国大城市，以及国内的城市相比，有一个很重要的特点：封闭式小区非常少见，大部分的街区都是开放的，所以没有那种物理空间上自然可以形成一个集体的模式。

相反，在这边的开放街区，邻里怎样形成一个自下而上的自治形态呢？主要是有两种机构成为了大家通常所用的手段：一种叫做街区协会，neighborhood association，另一种叫做综合改善区，BID。这两种机构都是非营利组织。

在一个没有围墙、没有明确物理边界的街区里，这两种组织把当地人聚集了起来。因为它们是非营利组织，所以背后都是由董事会掌权，而这个董事会是由当地的一些居民也好，社区领袖也好，或者一些商业项目的持有者、地产商聚在一起而形成的，是他们来主导这个组织，顺带对社区未来的发展做出决策。

他们会聘请专业人士来进行管理。这两种组织最大的区别在于，街区协会主要是通过捐赠来筹得资金，综合改善区BID是由当地地产商提供的税金来支持运营的。街区协会和综合改善区这一类自下而上、由民间发起的自治组织，等于是为社区注入了灵魂，可以由很多人凝聚成明确的力量，推动自下而上的街区运营。

另外，还有第三种模式叫社区委员会，比较像中国的街道办事处，英文叫做community board。它其实属于纽约市政府的最低一级，并不完全是自下而上由民间发起的组织，其相当于政府的一个部门，拿的是政府的预算。但它的主要作用就是帮民众传话，通过开会跟居民沟通，把社区居民的声音、他们的感受和想法传达到政府部门，比如公园局、规划局、预算局等。很多纽约的地产项目、规划项目就是社区委员会所做出的决策。或者说，他们发出的声音都是政府最先听到的。

纽约的基建为什么那么糟

郑诗亮：前面您谈到了很多从社区基层自治的角度来看纽约市政建设的话题。接下来，我要把层级拉得高一点，站在整个纽约市的市政规划角度来聊一下基建的问题。您在书的开头就提到了，可能中国普通游客印象最深刻的一点，就是纽约作为全美最大的城市，地铁系统却是最脏乱差的，这让游客也好，当地人也罢，都苦不堪言。为什么美国或者说纽约市的基建是这个样子的？

罗雨翔：这个问题真的是问到痛点了。这里就不得不提到美国一部非常重要的法律，叫《环境政策法》。这部法律是1969年颁布的，它对环境的定义非常广。意思是说，每个人所处在的环境，比如你周边的社区，你所看到的、听到的、闻到的空气等，都是值得被保护的。政府如果需要大拆大建，或者说推进一些很大的项目，就可能会影响到你所居住的环境，这个时候，你作为居民和个人就有权利对政府提出反对的声音。

之所以在上世纪六七十年代颁布这部法律，也是因为上世纪四五十年代，美国确实存在非常多大拆大建的现象。比如说，联邦政府修建了很多高速公路，然后地方政府突然就把城市中的一整片小区拆掉，建新的公园或保障房之类的项目，这严重影响到了非常多市民的利益。比如说，这些市民之前住的房子就突然被拆了，或者他们不得不忍受那些项目建设开工时长达两三年的噪音、尘土污染。所以，政府为了保护市民的利益就颁布了《环境政策法》。

在这部法律颁布之后，政府只要兴建大型项目，就必须研究这个项目对居民生活环境的影响。如果影响非常大，这个项目就不能建；只有影响比较小，这个项目才能建。

颁布这部法律的初衷当然是好的，但这么多年发展下来，法律的实施其实已经严重畸形了。它成为很多居民或者说特殊利益团体反对政府项目的一个途径，因为任何项目都不可能做到十全十美，肯定会有个别人对项目存在不满。于是，这些个别人就可以基于《环境政策法》的框架，通过法庭或其他手段来合理合法地阻碍政府项目的发展。

这就导致纽约或者全美国的基建项目要么花的时间非常长，因为需要打官司之类的，要么就做得非常保守，要么就用非常多的专业技术人员来研究环境政策。种种因素使得美国的基建项目周期长，花钱多，最后还不一定建得出来。正因为这边的政策对个别或居民的利益保护有点太过头了，最终让这些对整个城市有利益的项目很难推进。

本文来自微信公众号：忽左忽右Leftright （ID：leftright2018），对话：郑诗亮（《上海书评》执行主编）、罗雨翔（美国注册城市规划师，参与以及主持北美二十多个地区的地产开发、经济发展政策与公共领域投资项目，曾就职于纽约市政府，著有《创造大都会：纽约空间与制度观察》），文稿：Yo，编辑：hualun