税费改革缓解了1990年代中后期农村紧张的干群关系，同时也造成了干群关系的疏远，以及乡村治理的悬浮。税费改革显然有其必要性，不改估计农村早就乱了；但是改革未能有效回应乡村治理的内在需求，在解决一个问题的同时又带来其他难解的问题，比如土地调整更加困难，农田水利陷于瘫痪，病虫害防治缺乏指导等等。
由于干群关系脱节，村级组织日益行政化，即使有越来越多的资源下乡，也常常处于空转的状态而很难转化为基层治理能力。
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理），原文标题：《林辉煌丨改革，伤了农民的心？》，头图来自：视觉中国
一、驻村干部
老蒋50多岁，人高马大，说话的声音相当洪亮。他的工作经历算得上丰富和曲折，1990年代初期就在花村当出纳，后来又被借到花镇工作了几年，本来想着回来直接还在村里干，但是因为一些特殊原因，结果没进成，只好回家种田。又过了几年，村民把他选为小组长，干了上十年，然后就上到村里当了会计，一直到现在。
说起这些陈年旧事，老蒋也觉得有点好笑。但是那些年的基层工作，上上下下对于一个村组干部来说似乎也很正常，因为所谓的干部很大程度上无非是一份兼职，他们的主业还是种田。
1990年代，乡村关系紧密得很，而且主要是围绕着农业发展转。镇里派下来的驻村干部，一下来就是两三个，天天都住在村里，村里要给他们准备吃的住的。当时交通也不方便，驻村干部只有周日才能回趟家。
天天住村里，有那么多事干吗？还真有很多事，你比如说各个时节安排农业生产，督种督收。当然，驻村干部主要是督促老蒋他们这些村干部，村干部再督促村民。那个时候的七站八所还很齐全，每个站所都要派人下来指导农业工作。
说起村里的试验田，老蒋就想发笑。当年驻村干部按照上面的指示，要求村里开展高标准种田。首先是搞了一块试验田，把水沟挖得笔直，把稻草铺在田里当绿肥。
这样干的好处当然有，但是老蒋认为有点过了，农民都嫌麻烦，怨声载道，你把这块试验田划在哪一家都有人反对。因此，村干部只能让各个小组的农民一起搞突击，合作把试验田的活尽快干完。
这试验田一般都安放在公路沿线，老蒋认为这是为了方便上面的领导看到。第二年换个地方搞试验田，原来那块试验田又迅速回归一般的种植模式。看来试验田主要是面向领导的实验，并没有得到农民的认同。
当然，除了搞试验田，驻村干部也重视病虫害防治。一旦水稻小麦长了很多虫子，驻村干部就会追究小组长和书记的责任，特别是涉及到公路沿线的粮田。因此，一到该杀虫的季节，驻村干部都会要求村里、组里开会，指导农民杀虫。
二、借钱，还钱
政府之所以这么重视农业工作，是因为当时要向农村收粮征税。如果不帮农民减少病虫害、搞好农业基础设施，农民的收成不好，政府到哪里收粮征税？对于乡村两级来说，农业税费是他们能够运行下去的主要经费来源，毫不夸张地说，农民就是他们的“衣食父母”。
问题是，“衣食父母”的农业收入不可能有多大的增长，但是农业税费的征收却越来越高。老蒋还记得，90年代末期，每亩的水费负担高达600多元，几乎是要了“衣食父母”的老命。
作为会计，老蒋对数字还比较敏感。早年每亩的税费并不高，只有两三百，农民也没啥意见。后来负担逐渐加重，很多农民就采取“交一部分、欠一部分”的策略，反正也不说不交，只是不够钱交，先挂个账以后有能力了再还。结果就越欠越多，欠的越多越不想还。后来有一大波村民干脆弃田不种，跑到外地打工。税费取消那一年，有的村民已经累计欠了几万元，有一个小组总共欠了20万，整个村欠了50多万元。
农民可以跟村干部挂账，村干部可没办法跟政府挂账，政府要求村里提交多少，村干部必须想办法给交上去。开始的时候，村干部先自己出钱垫着，可是后来窟窿太大了，村干部家里又不是开印钞机的，只能找亲戚朋友、找条件好一点的村民借钱。
借多了之后，亲戚们意见都大的不得了：本来以为能从你那里得点好处，结果反过来成了冤大头。为了安抚债权人，村干部承诺所有借款将以村集体名义担保，并且给付较高的利息。
除了找村民借钱，老蒋他们也找信用社借了20多万用来上交农业税费。当时就知道信用社开出的利息特别高，但是没想到有那么高，几年之后，利滚利，债务涨到了五六十万。
农民欠村里的钱可以拖着不还，村干部欠农民的钱可不能长期拖着。还好花村有五百多亩的机动地，每年承包出去有点收入，渐渐地就把欠农民的钱给还清了。欠信用社的钱呢，花村也还了20万。这20万怎么来呢？
早前，花村有一个小砖厂，90年代初期建起来的，开工后一直都处于半死不活的状态。刚好隔壁的一个监狱农场想要买下这个砖厂，村里没怎么犹豫就出售了。监狱农场给了花村40亩旱地，外加10万元的现金。村里又凑了一些钱，加上这10万元，总共搞了20万还给信用社，剩下的钱就一直拖着。
三、改革与人心
结果没过几年，税费改革启动，把原来农民拖欠的税费冻结了，不允许村里再去找村民要账。同时，村里欠信用社的钱也冻结了。老蒋每每想起这件事就心痛，早知如此，当初就不应该那么辛苦弄20万还给信用社，白给了！
心痛的不仅仅是老蒋，当年老老实实种田交税费的农民，在知道那些欠账户不需要补交农业税费的时候，无不咬牙切齿，早知如此，当初就不应该那么辛苦交农业税费，老实人特么就是吃亏。
现实就是这样，越不愿意交农业税费的人闹得越凶，老实巴交的人勒紧裤带也要把农业税费交齐，村干部拼命借钱帮拖欠户垫付农业税费，最后国家说：行了，拖欠户的欠款冻结起来，村干部别去找他催债，如果你看到他横着走路，心里不得劲也不要吱声。维护稳定才是大局。
自此以后，村干部变消极了，曾经老实巴交的农民也不那么相信村干部了。吃亏，长心眼，也是人之常情。于是村里的基础设施建设，尤其是农田水利的管护几乎处于“无政府状态”，在以前都是由村组干部组织开展。
虽然政府还是会要求村干部每年组织农民清理渠道、收取水费、安排放水，但是很多村民都不愿意搭理，尤其是处于上游的农民或者外出打工的农民。
很多农村都是这样，农民不交水费、不出工清理渠道而村干部也无能为力，结果原本成本低廉的大水利系统逐渐瘫痪废弃。
为了活路，农民只能靠自己挖井抽水勉强自救，成本又大，风险又高。农民的田地虽然不多，却分散在五六七个位置，彼此距离也不近，你不可能每块地都打口井，只能在某个面积大的田里打个一两口然后用水管接到各个地块里。
每到用水高峰期，简直就是一场灾难片，地上横七竖八躺着密密麻麻的大小水管和电线，把地浇完一遍，至少要走破一双鞋，倒霉的还有可能被电死。
花村处于水系的上游，虽然一些组也用不到水，但是整体上比下游的那些村好太多了。下游的村，即使农民想交水费，根本也不可能把水引到村里，渠道破损漏水不说，花村的村民肯定要先把水引到自己田里，满足之后才肯放行。就为放水这事，几个村每年都要吵几次。
吵也没用，每次放水基本上都只能满足上游的村，有时候花村的田都快淹了，下面的村还苦苦地旱着。没办法，下游的村只好跑到政府上访。政府被吵得不行了，便安排些经费，请挖机帮忙大致搞一下渠道清淤，然后要求几个村协调好放水的时间，不准再扯皮。农民诙谐地把这种水利叫做“维稳水”。
税费取消之后，表面来看农民解除了税费负担，但实际上他们的生产成本反而增加了。
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理）