财政是理解国家治理体制的重要切入点。从某种意义上讲，财政行为就是治理行为，治理行为就是财政行为。每次的财政制度改革，都会对央地关系、区域关系、政企关系产生重要的影响。本文将集中讨论分税制改革及其多重治理后果。
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：钟瑞（中山大学政治与公共事务管理学院），编辑：Susu，原文标题：《分税制改革及其影响》，头图来自：视觉中国
一、我国财政体制的变迁
1950年后，我国采取了高度集权的“统收统支”财政制度，地方政府的财政收入统一上缴中央，地方支出再统一由中央拨付。原因是为了解决革命战争中形成的分散管理、分散经营的财政经济状况，筹集社会主义新中国的建设资金。
1980年后，我国采取了相对分权的“包干制”财政制度，原则是“划分税种,核定收支,分级包干”，与之配套的是“利改税”制度。其背景是70年代地方出现了财政赤字，再加之改革开放制度需要配套的财政制度，给予地方经济自主性同时给予财政自主性，于是有了“交齐国家，剩下都是地方”的分灶吃饭。利改税是将国营企业原来向国家上交利润的大部分改为征收所得税，从而把国家与企业的分配关系通过税法固定下来。
1994年后，我国采取的是收入集权、支出分权的“分税制改革”，与之配套的是成立了“国税”与“地税”两套税收系统。改革直接导火索是80年代中央曾两次向地方借款，根本原因是中央为了提高“两个比重”，即税收占GDP的比重和中央税收占全国税收的比重。
分税制改革是我国历史上影响最为深远的改革。正如毛主席论十大关系中提到的“中央与地方，政府与企业，东部、中部、西部”三大关系，分税制均对其有影响。
二、分税制对中央与地方关系的影响
世界银行称我国是环环相套的财政联邦制：尽管中央政府确定了该体系宽泛的轮廓，但它仅与各省直接打交道。例如，它设置了与各省收入分享的规则；接着，各省分别与其下辖市确定收入分享体系，市再与县，这样依次进行。支出的划分同样如此。因此,尽管中国是单一制的政府体系，但这些制度安排却使其具有强烈的联邦制特征。（世界银行, 2002:2）[1]
与之类似的是郑永年（2013）[2]指出改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央-地方关系越来越具有行为联邦制的特征。
无论是财政联邦还是行为联邦，它都共同体现了中央的绝对权力，地方有一定的自主性。
分税制有初次分配和再次分配两个过程。初次分配即中央税、地方税、中央与地方共享税的划分，中央税包括关税、消费税、地方银行所得税、央企所得税等，地方税包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、农业税等，中央与地方共享税包括增值税、资源税、证券交易印花税。企业增值税是税种中规模最大的，划为共享税后，中央占75%，地方占25%。
分税制改革之后，地方的财政能力被削弱，依赖上级收入。在再次分配中，中央基于地方的补助为税收返还和转移支付，转移支付又分一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付又称均衡性转移支付或财力性转移支付，它不指定用途、地方可自主安排，目的是为了均衡地区间财政差距，实现基本公共服务能力的均等化。专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，一般与地方的产业发展和经济发展结合，需按规定用途使用。
以上是中央与省级的分税原则，五级财政体系中，每一层级的上级政府都有权制定与下一层级的分税制方案（张光，2009）[3]。其共同规律是：财权层层上解，事权层层下压，越是末端层级的政府，其财政状况越是窘迫，就有了“中央富丽堂皇、省里风风光光、市里摇摇晃晃、县里拆东墙补西墙、镇里哭爹喊娘”的顺口溜。
分税制对事权也产生了深远的影响，地方的事权责任没有发生变化，除了基础设施建设、区域经济发展职能外，还承担具有效益外溢性的职能，如教育、公共卫生、社会保障，以及国家的政策性调整支出，如教师工资调整、军人转业安置等。
再一个就是对治理的影响，地方政府开始 “跑部钱进”的项目制运动以及扩大预算外收入和制度外收入。从财政的角度理解项目制有两个原因：
一是分税制的再分配中，专项转移支付越来越成为主要的财政补给方式，专项转移支付与国家的宏观政策和发展战略匹配，鼓励地区发展经济和产业化，通常以项目的形式运作。
二是分税制改革中有个不彻底的小尾巴，中央50个部门，每个部门都有自己的部门资金，总共有300多亿元（朱镕基，2011）[4]。其使用不规范，而且与统收统治的原则违背，但是如果部长手中没有“一把米”，缺乏解决问题的资金，基层提出的问题就没法解决。基层政府跑的多了，就知道了部门的“小金库”规律，找哪个部门、以什么项目，能要到多少。
分税制只是对预算内收入进行了规范，预算外收入和制度外收入在其触手之外（周飞舟、赵阳，2003）[5]。预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据法律、法规和具有法律效力的规则而收取，但未纳入国家预算管理的各种财政性资金，如工商税附加、公路养路费、文教、卫生、广播、科研收入等。
制度外收入由征收主体自由支配、自行管理，几乎没有任何法律约束，其中主要来源于“三乱”收入（乱收费、乱罚款、乱摊派），各目繁多，秩序混乱。大量的预算外收入和制度外收入加重了群众的负担，损害了基层政府的形象，干群关系紧张。
三、分税制对区域关系、政企关系的影响
2000年之后，中部地区乡村基础设施、农田水利、沟渠不再修缮。原因之一在于打工潮后人们大量外出，缺乏人力，也没有农业耕种的需要，另一个原因在于中部乡镇的财政陷入吃饭财政，仅有“吃饭费”和“开门费”，没有做事财政。
在农业税费时期，农业税的区域差异明显，湖北农村一亩地农业税达到了300多元，接近总产值的1/3，李昌平在湖北监利调研向总理说实话，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。中部农业型地方政府的税源有限，在农业税上捆绑了大量的预算外和制度外收入。
2003年，中部人均预算收入212，西部210，东部485；东部人均预算支出750，中部500，西部571。中部和西部地区的人均收入基本相等 , 但是人均支出水平却有明显的差异。具体的人均税收返还、人均专项补助、人均其他补助，1994~2003年中部相对东西部都是最低的。中部地区人口稠密, 大部分是农业区，农村的公共服务支出任务繁重，县乡两级所供养的财政人口也多，但是相比之下，得到的中央转移支付的水平却是最低的。在支出不足的情况下，中部地区的县乡政府自然会想方设法增加预算外的收，导致这些地区农民负担日益加重以及社会紧张。（周飞舟，2006）[6]
乡镇企业在80年代初兴起，在90年代中后期衰落，这一时期恰好经历了包干财政到分税财政的转变。包干财政时期，地方政府有自主决定税种、额度的权力，其原则是“藏富于企业”，政府和企业是关系合同，政府有意让企业多留利润，然后再通过收费摊派等手段满足本地财力的需要。
90年代后，税种明确化，最大规模的企业增值税划分为共享税，且中央占75%，地方占25%。增值税属于流转税类，无论企业实际盈利与否，只要企业有进项和销项，就要征收，对于利润微薄、经营成本高的企业，增值税是很大的负担。增值税又完全垂直管理、脱离地方政府，属国税系统，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。
总而言之，分税制改变了政府层级间的财政关系，层级越低，财政越困窘。分税制虽然做到了均衡区域财政，但是仍然不足，中部地区处于财政洼地。分税制改革，地方政府失去了对地方企业的税收保护。
四、几点思考
第一，减少财政层级，实行撤乡并镇和省直管县制度是否有效？
20 世纪 90 年代中期以来，我国逐步推行了“小乡并入大镇、弱乡并入强镇”的撤乡并镇改革以期降低行政开支、减轻县乡财政负担。2002 年以来，又进一步在全国范围内逐步推行了以减少财政管理级次、扩大县级财政管理权限为核心特点的省直管县财政管理体制改革。
市管县体制要么造成与城市缺乏关联的县拖垮市财政的问题，要么形成市财政肆意挤占县财政的现象，建议省直管县财政体系。五级财政体系，层层截留、行政冗余、效率低下，我国可以考虑“中央-省-市县“的三级体制。（贾康、阎坤，2005）[7]
撤乡并镇和省直管辖制度的本质是减少财政层级，可贾俊雪（2011）[8]的实证研究表明，减少财政层级（省直管辖县、机构改革）在改善县级财政自给能力、财政状况上并没有明显成效。到底减少财政层级对地方财政能力改善有无正向影响，学界存在争议。
第二，如何完善转移支付制度？
加大转移支付力度，放弃基数法，采用并完善 “因素法”。因素法要考虑人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族居住情况、自然资源和社会发展状况的若干综合指标等。此外，要根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标。最后，要根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标。
第三，如何完善事权划分？
合理的事权划分是建立规范化政府间财政关系的根本。事权、财权、财力相匹配才是合理的财政制度安排（杨志勇，2015）[9]。中央财政应承担中央机关、外交、军事等与国家安全、战略有关的公共支出责任。省级财政应承担区域性经济结构调整、环境改善、省本级职能运转的公共支出责任。市、县级财政应承担辖区内的社会治安、行政管理和公用事业发展的公共支出职责。基础教育、卫生防疫、环境保护等具有效益外溢性的公共事务应划分为中央、省、市县共同职责。
参考文献
[1]世界银行（2002）.中国：省级支出考察报告.世界银行网：http://www.worldbank.org.cn/chinese/Content/fiscal.pdf
[2]郑永年，2013:《中国的“行为联邦制”: 中央—地方关系的变革与动力》，北京: 北京大学出版社。
[3]张光.财政分权省际差异、原因和影响初探[J].公共行政评论,2009,1(01):133-158+204-205.
[4]《朱镕基讲话实录》编辑组编， 2011: 《朱镕基讲话实录》（第一卷），北京: 人民出版社。
[5]周飞舟,赵阳.剖析农村公共财政:乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究[J].中国农村观察,2003(04):25-37+80.
[6]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学,2006(06):100-115+205.
[7]贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界,2005(08):33-37.
[8]贾俊雪,郭庆旺,宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J].管理世界,2011(01):30-39.
[9]杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较,2015(02):21-31.
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：钟瑞