本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：许安强、李亚飞，受访：王光谦（全国政协常委、民盟中央副主席、中国科学院院士、青海大学校长），本文首刊于《瞭望》2021年第13期，原文标题：《预估投资近3万亿的国家工程，到底啥时候开工？》，题图来自：视觉中国
南水北调是国之大事，是世纪工程、民心工程。我国水资源分布北缺南丰，需要继续科学调剂，发挥好南水北调工程促进南北方地区均衡发展、可持续发展的作用。
自1952年毛泽东主席提出南水北调的宏伟构想以来，经过几代国人的接续奋斗，“四横三纵”国家骨干水网格局初具规模，但规划的东中西三线当前仅完成两线两期，西线工程前期工作更是严重滞后于经济社会发展需要。
西线工程最新重大进展是，2020年规划方案比选论证报告报送国家发改委。西线工程进展缓慢，顾虑何在？对于国家发展又有何重大意义？
近日，作为规划调研参与者，中国科学院院士王光谦向记者介绍了西线工程规划方案。
他说，西线工程从长江上游调约240亿立方米水到黄河上游。水利部门通过长期研究和勘察，已形成“上线”和“下线”两条线路设想。“下线”从金沙江叶巴滩水电站、雅砻江两河口水电站、大渡河双江口水电站调水入黄河支流洮河，调水约160亿方；“上线”从雅砻江、大渡河干支流调水至贾曲河口入黄，调水约80亿方。两条线路以引水洞涵为主，均可形成自流到黄河上游。
近年来，民盟中央把落实“黄河流域生态保护和高质量发展”作为重大调研题目，在丁仲礼主席的带领下开展了深入调研，完成了相关调研报告。调研组主要成员之一的王光谦介绍，西线工程静态投资估计在1.1万亿元左右（以15年计），可通过跨省市农田占补平衡交易来解决西线工程投资问题。“这是西线工程必须解决的既现实又关键的难题。”
“当前可成立由管理专家和领域专家组成的综合论证组和专项论证组，就如何更好地实施西线工程展开论证，并对论证成熟的领域做出相应规划。”王光谦代表民盟中央建议，“十四五”前期可论证，中后期立项，末期开工，15年内完成，“让黄河成为造福人民的幸福河”。
一、根治黄河水资源短缺
《瞭望》：如何看待西线工程的必要性？
王光谦：西线工程从长江上游调水到黄河上游，是真正解决黄河流域水资源短缺的生命工程。
具体来讲，当前黄河流域水资源短缺的根本问题仍然存在。黄河以占全国2%的年径流量，承担着全国15%耕地和12%人口的供水任务，同时还承担着向流域外调水，以及一般河流所没有的携带大量泥沙入海的任务。黄河流域人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%。
黄河陕西潼关段。图|新华社
受气候变化与人类活动强度双重影响，黄河流域水文泥沙情势发生了重大变化，水沙矛盾加剧。以潼关站为例，水利数据显示，目前该站与1960年相比，径流量减少了44%，输沙量减少了85%。据第二次全国水资源评价成果，黄河多年平均天然径流量已由第一次评价时的580亿方减少为535亿方。据黄委估计，2050年黄河流域在节水充分挖潜的情况下，水资源将缺口130亿方左右。
在全球气候变化导致水文情势变化、未来仍有极大不确定性背景下，实现黄河从一般意义上的不断流，向功能性不断流转变，形势依然严峻。
固然，黄河流域应以节水为先，推进水资源节约高效利用，以水定城，以水定地，以水定人，以水定产。但是，近期可通过节水提高水资源利用效率，远期只有底线思维，通过开源跨区域调水，才能够解决连续干旱年份的缺水问题，才能从根本上解决黄河水资源短缺的问题。
首先，正常年份，黄河能够养育黄河儿女。一旦遭遇干旱年份，河道断流，沿黄人民将无水可用。历史上，黄河百年尺度一般遭遇两个以上的连续干旱时段，造成社会动荡，民不聊生。1972年到2000年间，黄河四年三断流。特别是1997年，黄河226天无流入海，张光斗先生带领163位院士向中央上书，呼吁拯救黄河。
其次，从“悬河”治理方面考虑，需要外调水。未来通过增加黄河水量，采用疏浚方式，人工干预，使“悬河”不再抬升，变成相对“地下河”，确保黄河安澜。
再者，调水是能源基地发展的需要。西部是我国重要的能源化工基地。山西被列为能源革命示范省，青海是新能源示范省。通过调水发电，不但可以实现与风电、太阳能之间的储存和转换，错峰调剂，互为补充，还可以把煤炭开采减下来，实现碳中和，这是黄河流域高质量发展的一个重要基础。
二、四大争论今仍在
《瞭望》：西线工程迟迟没动工，目前争论焦点主要集中在哪里？
王光谦：南水北调西线工程是十分必要的，但当前争论依然很大。
技术上：工程难度大，技术上是否可行？可类比世纪性战略工程川藏铁路。两者都途经青藏高原的崇山峻岭，工程地质条件复杂。川藏铁路90%以上线路是隧洞桥梁；西线工程90%以上为引水洞涵。川藏铁路已于去年11月开工建设，先期开工的是“两隧一桥”（色季拉山隧道、康定2号隧道、大渡河桥）隧道工程已全部转入洞内施工。由此来看，同等难度的西线调水工程技术上也应可行。
生态上：质疑工程的生态环境影响。任何工程必然有利有弊，西线工程的生态环境影响是客观存在的。在调水区，西线工程调水规模占调出区年径流量的40%，低于长江河道生态警戒水量，在国际公认生态警戒限内；调水区为山区，植被主要由天然降水维护，同已经形成径流的水体关系甚微。水源地水库蓄水会带来一定的淹没问题，工程沿线均为地下管道，影响有限；受水区一般为生态正效应。
投资上：工程投资大、效益低？调水工程的效益如何评价一直都有争议。西线工程向黄河上游调水，势必与黄河自身水资源混合统一使用。黄河水资源一直廉价甚至免费使用，只收水资源费则工程投资不能收回。调入黄河流域的水量，一部分满足流域内生产生活用水的新增水量；另一部分可以灌溉沙地旱地，增加数千万亩高质量农地。
据水利部门预估，西线调水工程静态投资在1.1万亿元人民币；黑山峡、碛口、古贤三个水利枢纽工程建设在2000亿元左右（包括移民）；灌溉渠网建设估计在7000亿元左右；黄土高原的水保工程如要做到位，约需要投入1000亿元。
沙化地改造成设施农田，根据亿利集团在库布其沙漠等地的经验，每亩资金不到一万元，如建成一亿亩农田，需投入一万亿元资金；但这部分投入可以通过市场机制完成，政府从鼓励社会资本投入的角度，可安排1000亿元作为贷款补贴。
因此，大的静态投资估计在2.2万亿元左右（以15年计）。
建议这部分资金通过土地占补平衡来解决。新造农田一亿亩，拿出1000万亩进行跨省市农田占补平衡交易，从当前市价看，可筹集2.5万亿~3万亿元。可成立一个“西部发展基金”，每年交易70万亩用地指标（以15年计），用这部分资金完成所有需做工程，如最终有资金余额，可用于西部交通建设、生态建设、发展教育等。另外，可利用该基金平台，对相应的用水单位统一收费，所获资金首先用于调水工程维护、取水区经济损失补偿等开支。
社会上：主要涉及移民，库区移民主要在黑山峡水库淹没区，约有十万甘肃省人口需要迁移和数十万亩农田被淹没。甘肃各界对黑山峡水库建设强烈反对，因此需要十分重视。黑山峡水库建设对腾格里沙漠南部、毛乌素沙地引水、宁夏灌区改提灌为自流均很关键，意义十分重大。
建议国家对兰州城市发展作出更高定位，并通过西线工程首先满足兰州新区建设和发展用水需求，把淹没区人口就近转移到兰州新区，为他们创造更好的生产生活条件，使人口迁移极有吸引力。同时西线工程上马后，对甘肃一省而言，损失是小账，机遇和收益是大账。
调水区新建水库，约有两万农牧民需要安置，大部分为藏族同胞，要设计极有吸引力的移民方案。
三、400亿方水带来大变局
《瞭望》：西线工程能为黄河流域带来多少水资源？
王光谦：经测算，每年可为黄河流域增加近400亿方，新增水资源来源有三。
其一，西线调水约240亿方。据水利部门资料，大渡河双江口水电站多年平均径流量为158亿方，雅砻江两河口水电站为218亿方，金沙江叶巴滩水电站为260亿方，总计636亿方。以不超过国际公认的40%“安全线”取水，可形成约240亿方的调水量。
2017年10月24日，两河口水电站大坝心墙填筑现场，水电站位于四川省甘孜藏族自治州雅江县的雅砻江和鲜水河汇合口下游约2公里处，海拔近3000米。图|新华社
其中，“上线”已论证70多年，工程方案较成熟，具备开工建设基础。“下线”调水坝址控制流域面积大、水量充沛、可调水量大、全程自流；水源地水库利用在建大型水电站，淹没区移民和宗教设施处理等难题已基本解决，调水对生态影响较小；取水水库大渡河双江口水电站和雅砻江两河口水电站已在建设中。
其二，黄河中上游建水库“蓄水”80亿方左右。黑山峡、碛口、古贤等三个水利枢纽工程已规划多年，如西线工程完成，可对流域水资源利用做出重大调节。据水利部门资料，近年来黄河入海水量在300亿方左右，远大于100亿方的“生态安全流量”，殊为可惜。尽管黄河流域降水年际变率大，但通过水库调节，每年“工程性”增加80亿方左右的水资源应该可以实现。
其三，通过约240亿方“增量水”，黄河本身的“内循环”增加约80亿方。水资源从外区域调入并用于农业、生态、生活等之后，真正被“消耗”的水量很少，主要部分被土壤、植被系统蒸发蒸腾形成水汽，水汽增加会增加区域性降水（类似于小气候改善），从而形成新的水资源；还有一部分会补充到地下水，地下水系统达到平衡后最终会补充到黄河。
在这样新的区域水循环系统之下，到底能增加多少水资源，虽尚难下结论，但我认为80亿方是个保守估计的数字。如果把工业用水、生活用水处理后再循环利用，内循环增加的水资源将远高于80亿方。
《瞭望》：调来的水如何利用？
王光谦：增加的水资源宜多用于黄河中上游地区。一方面是这些地区沙化旱化土地广袤，光热资源充沛，有发展农业的优越条件及生态改善的强烈需求。另一方面，这些水资源被利用后，其蒸发蒸腾出的水汽可在其周边及下游，重新形成多次降水，并通过地下水补充到黄河中，由此提高调入水资源的实际利用效率。
近400亿方水中，200亿方用于黄河中上游周边大片沙化旱化土地的改造和生态改善；100亿方用于解山西、北京、河北、天津、山东、河南长远发展中的水资源不足之困；其余不足100亿方用于西北（青海、甘肃、宁夏、陕西、内蒙古）城市人口的生活用水和工业用水。
黄河中上游周边的大片沙漠和沙地以固定半固定为主，地势平坦，还有大量干旱荒地。有水就容易改造成为农田。其中，毛乌素沙地占地6000万亩左右；库布其沙漠占地2000万亩左右；乌兰布和沙漠占地1500万亩左右；腾格里沙漠南部以半固定沙丘为主的沙地有3000万亩左右；甘肃兰州、白银地区和宁夏中卫、中宁等地区有未利用干旱荒地1500万亩左右；甘肃河西地区如通过1400m高程自流引水，有约1.4亿亩土地可以改造；晋西北有约2000万亩低水平利用旱地，也可改造。
根据亿利集团治理库布其沙漠和毛乌素沙地的经验，如果在这些土地上建设规模化设施农业，按每亩年需水100~200方计算，200亿方水足以将一亿亩沙地旱地改造为优质农田。
特别需要指出的是，改造沙地旱地是否有必要？在唐代之前，毛乌素沙地等地还是水草丰美的草原。黄河流域，“统筹山水林田湖草系统治理”要把治沙问题纳入其中，统筹治理。
这些沙地，每亩投入不到一万元，即可在平整后建立节水灌溉系统；由于沙地本身的光热条件和无污染，农产品产量和质量均可达到上乘（以色列在这方面全球领先）；农场化规模经营这些农田，利润是可保证的。
如亿利集团在库布其沙漠种植的高质量土豆每亩产量在7000斤左右，西红柿产量每亩可达15吨。
这些旱地，“靠天吃饭”，在晋西北、内蒙古、河北均有成片分布，沿桑干河河谷等路线调水，这些农田的亩产均有倍增的潜力，而且因它们分布在首都上风口，也宜将其改为稳产高产水浇地。这样做技术不成问题，投资也不大。
如果以“嵌入式”方式利用这些沙地旱地（一部分改造成农地，一部分继续以自然状态存在），根据小气候改善的原理，还可在改善生态的基础上增加以亿亩为数量级的草地。
此外，如果把地表水和地下水配合起来动态性利用，既可以防止土地盐渍化，又可以克服水资源年际变化带来的不利影响。总之，有水进来，造田不难。
山西、北京、河北、天津、山东、河南，根据其发展规划，到2035年，各约有10亿~30亿方的水资源缺口，因此用100亿方水的增量可大致满足其生产生活生态所需。
西宁、兰州、银川、呼和浩特、包头等黄河上中游城市，均有在引入水资源后，发展成超大城市的潜力，从而吸引周边山区的农牧民向城市及周边聚集，同时可适度发展用水需求量大的工业。
《瞭望》：调水还要注意什么问题？
王光谦：当前陕北的榆林、延安，甘肃的黄土高原区，山西的部分黄土高原区水土流失仍较严重，需要通过高密度的淤地坝、小型水库建设，加之生态移民等工程，大幅度减少水土流失。
碛口和古贤水库建成后，对黄河泥沙的拦截作用将大大加强，同小浪底水库互相配合，通过河床的“清水下切”作用，可提高下游地上悬河的安全性。如黄土高原人口压力减少，生态面貌改善，水土保持工程到位，千百年来黄河变清的梦想不是不可能实现的。
因此，西线工程要同黄土高原的水土保持、生态移民和黄河河道健康等统筹谋划。
对取水区的经济补偿上，建议建立恰当的补偿机制，包括水资源计价，每年按调出水量付费等。补偿机制要让取水区的政府和居民满意，从而支持工程。
本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：许安强、李亚飞