本文来自微信公众号：江苏人民出版社（ID：jsrmcbs1953）， 作者：崔曙平、罗震东、李红波、闾海，原文标题：《2021江苏小城镇调查报告》，题图来自：视觉中国
江苏省住房和城乡建设厅组织开展了全省小城镇建设发展调查。本课题组选择南京、常州、扬州高邮市、盐城大丰区、徐州睢宁县等五个代表性市县区的61个乡镇（街道）展开实地调查，结合调研及相关统计数据，经综合分析研究形成本报告。
本次调查小城镇的空间分布
调研小城镇基本情况
一、小城镇建设发展现状
1. 人口发展特征与趋势
调查的57个小城镇平均人口规模为4.6万人，其人口发展趋势呈现以下特征：
人口收缩较为普遍，超过80%的小城镇常住人口较十年前减少，人口增长的小城镇主要集中在南京、常州（苏锡常）、徐州三大都市圈的人口持续增长的区县。
老龄化趋势明显，接近90%的调查小城镇老龄化率超过2020年全国18.1%的平均水平，部分小城镇老龄化率已超过30%，且有进一步增长的趋势。
人口集聚度存在南北差异，调研的57个小城镇中，近70%小城镇建成区常住人口增长，但超过80%的小城镇人口增幅低于10%。其中，靠近都市区范围的小城镇，人口向镇区集聚显著，如常州横林镇、雪堰镇，高邮送桥镇和沙集双沟镇，增幅超30%。
调研小城镇七普人口数
调研小城镇十年间人口增幅
部分调研小城镇的老龄化变化情况
从不同类型小城镇人口来看，重点镇和特色镇的人口规模高于一般镇，但差距并不显著。重点镇、特色镇的政策实施对推进人口集聚效果并不明显，约82%的重点镇和特色镇常住人口减少。如常州市的重点镇薛埠镇和特色镇天目湖镇常住人口较十年前显著减少，降幅甚至超过30%。与此同时，一般镇中部分小城镇建成区对人口同样具有较强吸引力，如雪堰镇和官山镇，在所有调研小城镇中增幅排名第二和第四。
不同类型小城镇七普人口数
调研小城镇六普、七普人口差值与增幅变化图
2. 实施小镇复兴战略经济发展特征与趋势
苏南及沿江地区小城镇二、三产业基础雄厚、实力较强，东陇海沿线地区小城镇依托互联网新经济成为新发展亮点。
调查小城镇的经济发展特征与省域经济发展特征基本吻合。总体而言，苏中、苏北小城镇经济总量较小，第一产业更具优势，农业现代化水平稳步提高，如大丰区围绕上海市场需求全力打造优质稻米、绿色蔬果、健康水产、生态畜禽供应基地。小海镇建成盐城市级农业园区，成为“上海市外蔬菜主供应基地”。睢宁县小城镇依托各自资源特色，探索出“农业公司-集体股份合作社-新型职业农民”的11841农业经营体系，确立农地流转制度，顺应人口城镇化趋势，推动农业现代化的进程。
同时，小城镇的经济发展受中心城市都市区化进程的影响非常显著，日益成为都市功能的重要组成部分，第三产业占比较高，如南京竹镇镇、晶桥镇等发展出一批特色休闲农业景区，承接南京中心城区的度假旅游人群，常州天目湖镇、戴埠镇等充分利用优越的山水资源进行全域旅游开发，也已成长为长三角地区生态旅游、康养度假的重要目的地。
调研小城镇2019年三次产业占比
江苏省2020年淘宝镇散点与核密度分布图
从不同类型小城镇产业发展来看，重点镇第二产业突出，特色镇第三产业发展比较显著，一般镇在产业发展方面也不乏亮点，如高邮的送桥镇、常州雪堰镇虽然未被列入重点镇和特色镇，但其产业发展呈现总产值高、年增长率高的典型特征。
调研小城镇2019年三产产值
调研小城镇三次产业产值年均增长率
3. 公共服务建设特征与趋势
从不同区域小城镇公共服务发展来看，由于小城镇人口普遍收缩，中小学生生源数量存在显著差异且面临不断流失的压力，约70%的小城镇存在初中生源流失现象。在师资配置方面，小城镇中小学的教职工学生比虽然达到国家相关标准，但教育资源与区域发展不匹配。苏北地区小城镇中小学生源规模较大，师资配置存在不足，部分小城镇中小学教职工学生比明显低于全国平均水平，如睢宁县的李集镇和王集镇等；苏南地区小城镇中小学生源规模不大，加之地区经济发展水平较高，师资配置能满足国家标准。
医疗卫生资源配置方面，调研小城镇的医疗资源配置满足国家标准，医疗能级差距不大，但医疗资源与区域发展不匹配。苏南地区小城镇经济社会发展水平较高，医疗卫生条件改善明显，苏中、苏北地区每千人床位数与每千人医护职工数基本持平，服务水平有待提升。
调研小城镇中小学生人数
调研小城镇中小学职工学生比
调研小城镇千人床位数和千人医护职工数
从不同类型小城镇公共服务发展来看，重点镇、特色镇和一般镇在中小学生源数量上差异不大，但重点镇初中生源流失更严重。在基础教育方面，调研16个重点镇中，约63%的重点镇存在小升初生源流失现象，经调查专访相关镇干部群众发现，重点镇的一些乡镇企业家和富裕家庭不满足小城镇的教育条件，倾向选择县城或中心城市更加优质的教育资源。在医疗服务方面，重点镇和特色镇的医疗卫生资源配置显著高于一般镇。
调研小城镇中小学生人数与学制差值
调研小城镇千人床位数与千人医护职工数
4. 人居环境发展特征与趋势
从不同区域小城镇人居环境发展来看，小城镇人居环境建设水平与经济社会发展水平密切相关，总体上苏南地区小城镇人居环境建设水平更高。在乡村振兴战略的推动下，乡镇生态资源价值的凸显也开始吸引越来越多的城市资本下乡进行开发建设，因此往往生态资源良好的小城镇在美丽乡村建设和全域旅游方面成果显著。苏北农房改善作为江苏省在苏北地区大力推动的民生工程，正推动着苏北地区人居环境的大幅改善。
从不同类型小城镇人居环境发展来看，重点镇和特色镇的建设通常具有一定程度的政策倾斜，人居环境建设品质相对较高，如南京市白马镇、常州孟河镇、睢宁沙集镇等。同时，大部分特色镇的旅游产业定位（如溧阳天目湖镇），往往对人居环境建设、城镇风貌管控也有更高要求；而经济发展水平不高的一般镇，缺乏政策补贴，自身实力也不足，在人居环境建设上投入有限。
二、小城镇发展总体判断
1. 人口收缩是小城镇发展面临的最大挑战
根据实地调研和相关统计数据对比，江苏以大城市、特大城市优先发展带动的城镇化政策与三大都市圈建设战略成效显著，人口向都市圈、中心城市集聚的特征非常明显，而三大都市圈以外地区的人口则呈现明显的收缩趋势。江苏省大部分小城镇人口处于收缩状态，人口老龄化相当严重，在全省城镇化率已经达到73.44%的新历史阶段，如何优化城镇体系结构与城乡人口结构是直面收缩过程中最大的挑战。
2. 小城镇产业多元化发展趋势显著
小城镇在江苏省工业化与城镇化进程中始终扮演着重要角色，随着省域城镇化格局的日益清晰，不同区位、不同资源禀赋的小城镇的发展目标与路径也日益清晰，产业多元化发展趋势已经显现。江苏省小城镇产业发展始终具有活力与创新力，具有良好的自下而上的发展传统，在新时期也有新的解读。大量小城镇充分抓住了互联网新经济的发展机遇，形成如闻名全国的“沙集模式”等，为江苏小城镇产业的多元化发展贡献了新的类型和路径。
3. 重点发展小城镇的扶持政策有待加强
自2015年以来，江苏规划择优培育的重点镇与特色镇曾经几次调整，从省市各级层面均给予了一定的资金和政策支持。但近年来，与轰轰烈烈的村庄人居环境改善和乡村建设相比，小城镇受到的关注和实际投入相对较为缺乏，尤其是缺乏相匹配的、更为实质性的政策支持。从调查的情况看，重点镇、特色镇无疑在人口规模、产业发展、公共服务设施以及人居环境建设方面具有一定优势，但在城乡融合背景下，面对新型城镇化发展和乡村振兴的新要求，作为乡村地域的行政、经济、社会服务的中心，小城镇亟待获得更多的发展资源，以提升其在城乡空间体系中衔接城乡和综合服务的作用。
4. 小城镇公共服务品质有待进一步提升
作为东部沿海发达省份，江苏省小城镇的公共服务设施能够达到国家规定标准，但公共服务水平与区域发展尚不匹配。如教育和医疗的硬件高于国家城镇建设标准，但软件发展与县、市有一定差距，城乡基本公共服务均等化发展的目标仍未实现。尤其是位于人口收缩县区的大量小城镇，生源的流失使教学质量更加难以提升，并形成路径锁定，小城镇既留不住本地学生，也吸引不了优质教师资源，无论数量还是质量均与所在城市差距较大。
三、小城镇发展的趋势与思路
1. 在新型城镇化格局中重新明确小城镇发展定位
根据此次的调查，很难再固守苏南、苏中、苏北三大区域，而应在全省新型城镇化格局中，明确小城镇的发展定位，制定发展战略。省域城镇化格局围绕三大都市圈可以划分为三个层次：三大都市圈内的都市区范围、三大都市圈的范围、三大都市圈外的地域。都市圈内基本为人口增长地域，都市圈外基本为人口收缩地域，都市圈内的都市区范围为功能高度一体化的区域。
小城镇类型示意
都市圈内小城镇应借助长三角高快速交通和宽带信息网络的建构，区域可达性大大提升，城乡要素的流动更加便捷高效，为小城镇二、三产业的发展带来巨大机遇，城乡人口的对流更加高频，形成区域性的产业集群。
都市圈外小城镇基本位于人口收缩区域，日益发达的交通基础设施所带来的高机动化使得人才等优势资源可以方便地通勤于小城镇和具有更优公共服务的城市之间，大量小城镇更多扮演“生产加工基地”的角色。此外，都市圈外小城镇通常具有良好的农业基础和相对较低的用地成本，是实现农业现代化的核心载体。
都市区型小城镇基本位于中心城市日常通勤范围，小城镇的功能与中心城区关系密切，一定程度上这类小城镇就是中心城市的特定功能节点。
2. 在乡村振兴大背景下重新定义小城镇的价值
在乡村振兴背景下，小城镇的综合价值需要进一步厘清。
小城镇土地资源价值。小城镇地租低廉、环境承载力较大，能够容纳不同规模的加工制造企业。调研的样本小城镇中，大型加工制造企业的发展势头良好，与此同时小微企业以及电子商务等新经济也在小城镇获得良好的生长空间。
小城镇生态资源价值。城市人口对于高品质生态环境、郊野休闲度假等的需求日益增加，小城镇生态资源的价值日益凸显，依托良好生态资源，休闲度假旅游蓬勃发展。生态文明建设的要求和生态价值凸显的需求，也在一定程度上倒逼城镇产业结构转型，腾退环境污染较为严重的企业。
农业资源优势是小城镇层面最重要的比较优势之一。依托特色农业整合一产与二产、三产，不仅可以使农产品走品牌化道路，同时可以发展乡村度假、会议、游学等服务业，提高乡村空间品质与基础服务设施的质量。
小城镇特色文化资源价值。小城镇层面保存着非常丰富、悠久的特色文化资源，随着城镇化与经济社会水平的不断提高，这些文化价值将日益凸显。
3. 在城乡行政区划调整中重新审视小城镇的功能
撤乡并镇是推动城镇化进程、促进空间集约高效利用的重要治理手段。面对省域小城镇全面收缩的趋势，以撤乡并镇为主的行政区划调整工作应注重统筹兼顾、科学有序。小城镇的产业集聚与人口吸引能力通常有限，“撤乡并镇”工作必须审慎研究撤并方案，在遵循经济发展和空间建设规律的基础上进行被撤并镇的筛选和中心镇区的选址。小城镇作为城乡之间的衔接枢纽，不仅是乡村经济的重要载体和集聚地，更是乡村公共服务的中心，因此“撤乡并镇”不能仅仅考虑做强、做大经济总量，也要考虑做全、做优基本公共服务，否则行政区划调整带来的社会问题、民生问题将削弱调整的积极效应。
四、推动小城镇健康发展的建议
1. 实施小镇复兴战略
江苏近十年来的乡村建设实践说明，集合多部门政策资源是成功的关键。本报告建议在省委省政府的统一领导下，启动实施小城镇复兴战略。聚合发改、住建、国土、农业、文旅等各个部门的力量，上下结合、配套联动，解决小城镇建设发展中的重大问题，破除小城镇发展的体制性障碍，努力为小城镇发展创造良好的环境和条件，以点带面，示范推动小城镇特色多元化发展。
乡村振兴绝不只是村的发展和建设，而是包含小城镇的城乡融合的发展和建设。乡村能否可持续发展，很大程度上取决于小城镇综合枢纽与配套服务能力的提升，是城镇化多元落脚空间的重要载体。小城镇不仅为乡村项目提供综合服务配套，同时也接纳部分乡村人口成为城镇人口，形成“城市-小城镇-乡村”三级有序的人口流动阶梯。随着长三角地区城乡要素交流日益紧密，小城镇的社会价值将更加凸显 。因此，乡村振兴、乡村建设迫切需要城乡融合，使小城镇成为乡村振兴重要的锚点。
“城市-小城镇-乡村”三级人口流动模型
小城镇资源的综合价值日益凸显，小城镇可凭借土地资源、生态资源、农业资源以及特色文化资源，成为创新、创业和特色发展的重要载体，中小企业的孵化与发展空间。许多创新性企业，对于低成本、高品质空间的需求十分强烈，具有区域高可达性的都市区型或都市圈型小城镇开始拥有更多机遇。乡村土地制度改革，特别是宅基地制度的改革也将给予小城镇新的发展契机，乡镇层面的存量建设用地将是新一轮经济发展的重要支撑。从城乡融合角度释放小城镇的活力，为中国经济的多元、可持续发展提供强劲支撑。
随着高快速交通的网络化程度不断提高，加工制造业的空间分布更趋匀质化，而生产服务业尤其高端生产服务业则更加极化于都市圈中心城市。“等级+网络”的特征在区域发展中日益被强化，也决定了省域小城镇的发展很大程度上取决于其与三大都市圈中心城市的关系。基于都市区型、都市圈型和都市圈外三类小城镇的发展定位，激发小城镇的价值潜力，将为新型城镇化、乡村振兴和新一轮经济发展创造更多可能。
2. 构建适应收缩的城乡格局
推动区域发展格局，促进小城镇协调分工。基于小城镇的收缩趋势以及“撤乡并镇”的实施绩效，进一步深化区域化空间治理政策，围绕区域主导特色，推动区域内小城镇分工协作。
加快特色产业发展，进一步集聚城镇人口。小城镇在特色产业和现代农业发展方面的天然优势，不仅能够转移、吸纳大量农村剩余劳动力，也是县域经济的重要支柱。将镇区作为落实乡村振兴战略的重要支点，适度推进农民集中居住，提供优惠政策鼓励村民向中心镇区集中居住，提升镇区人口与能级，以提升各类公共服务设施的需求与供给水平，提高设施配套效率与质量。
做强做优区域中心，均等化公共服务供给。在区域分工协作的基础上围绕重点镇打造区域综合服务中心，构建“中心城+中心镇”的“1+N”综合中心体系，服务区域内的非重点建制镇、被撤并镇和乡村社区。以小城市标准发展区域中心，一方面将市域发展资源适度从中心城区向区域中心倾斜，另一方面针对收缩趋势进一步集聚产业与人口，带动、服务区域经济、社会发展。积极构建城市型和城镇型两级公共服务体系。一方面，加强片区中心的公共服务能力建设，使之接近中心城区公共服务水平，分担中心城区的公共服务压力；另一方面，优化非片区中心镇和大部分被撤并乡镇的公共服务能力，使之成为服务广大乡村地域的中心。与此同时，改变公共服务能力与小城镇财政能力挂钩的状况，在全市域层面统一服务标准、统一人员调配、统一财政供养，让城乡居民享受基本均等的公共服务。
县域“中心城+中心镇”的“1+N”综合中心体系示意图
3. 鼓励小城镇差异化发展
区域联动发展，以小城市标准发展区域中心镇。保留小城镇自我造血的基因，不以刚性的行政手段弱化小城镇发展的积极性与可能性，结合“中心城+中心镇”的综合中心体系，选择发展较好的小城镇，给予一定的资金和政策上的倾斜，使其成为具有较强就业供给和公共服务能力的区域中心。同时鼓励区域中心镇积极联动区域内村庄和其他小城镇，形成良好分工协作格局。
特色精致发展，依托独特资源探索多元化发展路径。小城镇产业多元，应鼓励具有特色资源的小城镇围绕特色精致发展，以多种考核形式考察小城镇发展绩效。对于特色产业良好的非区域中心镇，包括部分被撤并乡镇，应依据具体情况给予一定的相关配套和政策倾斜，鼓励其保持特色、精致发展。
精明收缩发展，以城市化社区标准建设被撤并镇。对于大部分一般镇和被撤并乡镇，鼓励其精明收缩。根据人口而非行政级别配置基本公共服务设施，镇区以城市社区标准进行公共服务、基础设施和生态环境建设。依据人口发展趋势，科学确定服务规模、服务内容，提升服务品质。
《大变局中的小城镇：2021江苏省小城镇调查报告》
崔曙平 / 罗震东 / 李红波 / 闾海 著 江苏人民出版社
本文来自微信公众号：江苏人民出版社（ID：jsrmcbs1953）， 作者：崔曙平、罗震东、李红波、闾海