本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：邢佳颖（华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师），头图来自：视觉中国
自上个月美国最高法院推翻罗诉韦德案“Roe v. Wade”后，美国总统乔·拜登在上周五签署一项旨在为寻求生殖保健的女性提供保护的行政命令。为应对二月份爆发的俄乌冲突，美国总统也在没有国会参与的情况下签署多项制裁俄罗斯的行政命令。
作为美国总统行使行政权的重要工具，行政命令被频繁地运用于国内和国际事务的处理中。本文旨在浅析这一行政工具的权力来源、制衡力量和运用范围，并指出它所凸显的一个基本问题，即美国总统不断扩大的政策话语权和主导地位。
行政命令的权力来源
行政命令（Executive Order）是由美国总统签署的官方指令，通常用于管理联邦政府的运作和指导行政官员的行动。它本身并非法律，无需经过国会批准。若它具有宪法基础且不与现行立法产生直接冲突，则具有类似法律的效力。1789年，乔治·华盛顿发布第一项行政命令，自此开启了美国总统通过行政命令行使行政权的历史。
但直至20世纪初，美国政府才开始对行政命令进行编号，正式记录并公布于联邦公报（Federal Register）。除了威廉·亨利·哈里森，其他美国总统都签署过行政命令，这些行政命令涉及从管制改革到经济制裁等国内及国际事务和政策。
行政命令是总统行使行政权的重要方式之一。通常认为，美国总统行政命令有两个权力来源。[1] 第一，行政命令源自宪法授权。美国宪法第二条第一款规定，“行政权赋予美利坚合众国总统。” 第二条第三款规定，总统“应确保法律被忠实地执行。”[2]也就是说，美国宪法赋予总统行政权并要求总统确保法律的实施，因此总统可以采取包括行政命令在内的行政措施。但这一表述是否能够充分说明美国总统具有发布行政命令的权力仍然存在争议。
持质疑态度的人认为，美国宪法并没有明确规定或者特别注明美国总统拥有这项权力。持支持态度的人则以默示权力或固有权力为总统的行政命令作辩护，前者指可对宪法未特别注明的弹性条文做出广义解释并合理推断出来的权力，后者指无须以其他权力为依据而独立存在的权力。第二，行政命令源自国会立法和授权。在国会的特别授权和法律中的授权条款范围内，总统可以发布行政命令，享有制定规制政策的裁量权。
行政命令的制衡力量
虽然总统行政命令的权力来源在法理上仍然存在争议，但它与其他的指令已经逐渐发展成为美国总统行使行政权的重要手段，可以说是总统行政权的组成成分。因此，国会和最高法院在理论上有权审查和制衡，但这一制衡力量在实际中却相对薄弱。
就国会而言，它可以通过立法的方式直接推翻总统的行政命令。但这通常与总统的利益相违背，因而被否决的概率很高。当总统利用否决权推翻国会立法后，参众两院需要各以三分之二的票数重新通过法案。20世纪上半叶，总统发布的行政命令数量大幅上涨，富兰克林·罗斯福签署的行政命令多达3721项，远超其他总统。他也因此成为美国历史上发布行政命令最多的总统。[3]
20世纪70年代中期，随着卷入越战、非法监听和暗杀外国政要等滥用行政权力的事件公之于众，美国国内要求限制总统行政权力的呼声高涨。国会随后通过的《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》正是出于这一目的，但“似乎效果有限。”[4]
随着美国政治日趋极化和社会对立日益严重，获得绝对多票数通过法案变成一件愈加困难的事情，这反映了国会和总统在政治上的互动和博弈。当然，除了行使立法权通过一项新法律来推翻总统的行政命令之外，国会还可以通过控制拨款和切断资金的方式来阻碍行政命令的实施和执行。
最高法院可以通过判定行政命令是否违反宪法或其他法案来制衡总统的行政权。但到目前为止，它仅推翻过两项行政命令，即1952年杜鲁门签署的第10340号行政命令和1995年克林顿总统签署的第12954号行政命令。
在第一个案例中，杜鲁门在朝鲜战争期间下令占用钢铁厂并获得控制权，而最高法院判定这违反了宪法对私有财产的保护。在第二个案例中，联邦政府要求雇主为参与合法罢工的雇员保留职位并不得另雇其他人员来替代，但是这一规定因与《劳资关系法》相冲突而被最高法院推翻。
除了国会和最高法院，总统可以对其任期内制定的行政命令进行修改或撤销，也可以通过发布新的行政命令来补充、取代或废除前任总统发布的行政命令。例如，特朗普上台后签署了第13765号行政命令，叫停奥巴马政府的医改计划。拜登上台后则通过签署新的行政命令推翻了特朗普的重要政策，包括修订移民政策（第13993号）和重新加入巴黎气候协定（第14008号）等。
此外，值得注意的是，现有研究大多都从国会和最高法院的角度分析总统权力的扩张，而有些新近研究则开始转向对官僚集团的研究。尽管总统相对于国会和最高法院而言的确在采取单边行动，但是官僚政治本身也是多元且复杂的，行政部门本身也会对总统行政权构成挑战。[5]
在国内外事务中的运用
行政命令被视为美国总统处理国内及国际事务的默认工具，它不仅可以用来管理和规制行政部门，也可以用以处理国内的社会政治经济问题。20世纪70年代，美国总统获得了“管理审查权”，能够对行政机构制定行政规章，从而影响行政机构处理行政事务。总统有权审查的行政规章还覆盖了就业、通货膨胀、医疗健康和能源保护等领域。例如，为了应对近期美国最高法院推翻确立堕胎权的判例，拜登签署了确保妇女能够寻求堕胎并获得生育健康服务的行政命令。
美国历史上也出现过许多推动了社会进步或经济发展的著名行政命令。1863年，亚伯拉罕·林肯签署了《解放奴隶宣言》，宣布居住在南部联邦的奴隶获得自由。富兰克林·罗斯福虽然在经济大萧条时期通过签署行政命令确保了新政的实施，但也曾在二战期间签署了针对日裔美国人的行政命令。哈里·杜鲁门则在二战结束后通过行政命令正式废除武装部队的种族隔离壁垒。
由于制度上的限制相对宽松、使用起来较为方便快捷，行政命令能够使总统绕开国会推行或具争议性的政策。但行政命令的滥用也会带来一定的政治风险，诸如总统权力的膨胀、总统与国会的矛盾和行政部门的低信赖度等。
行政命令是美国政治制度的产物，随着美国全球霸权而辐射到整个世界。总统认为白宫在外交政策中占有主导地位，而诉诸行政命令和其他总统指令能够强化总统的政策话语权，进而实现自己的政策目标。
在对外政策领域，总统行政命令所涵盖的内容也十分广泛，例如保护敏感数据、推广人权和民主价值观、对抗恐怖主义等。特别是在经济制裁领域，1977年国会通过的《国家紧急经济权力法》授予总统在紧急状态下可以实施一系列投资限制，白宫也以此作为其实施单边制裁的正当性理由。在“国家紧急状态”的名义下，美国总统签署过一系列行政命令实施对外国的制裁，有些项目至今尚未结束，例如封锁伊朗政府财产的第12170号行政命令。
随着中美战略竞争日益加剧，行政命令也成为美国对华打击和遏制的常用手段。2017至2021年间，特朗普政府发布了八项主要涉及中国的行政命令，还发布了另外七项未明确针对中国的行政命令，但却影响了左右中美关系的关键政策领域。[6]
正如上文所指出的，特朗普任期内的多项重要政策均被拜登新签署的行政命令推翻。但需要指出的是，美国对华政策的延续也同样体现在行政命令的签署上。另外，在特朗普签署行政命令“封杀”TikTok（第13942号）和微信（第13943号）之际，美国参众两院分别通过禁止联邦政府使用TikTok设备的议案，尽管这两项行政命令在拜登上台后不久也被取消。这在一定程度上反映了美国国会与总统在对华问题上的统一立场。
结语
近几十年来，总统行政命令的数量出现下降趋势。但这并不意味着美国总统不乐于使用这一政策工具，更不意味着总统行政权的衰落和萎缩。事实上，除了行政命令，总统行使行政权的重要工具还包括总统备忘录、国家安全指令和签字声明等。总统指令使用频率的上升和应用范围的扩大，已成为现代美国的一个基本问题。它涉及总统行政权力的本质，关乎权力的界定和安排，即行政部门是否享有广泛和独立的权力，是否应该与立法部门共同采取行动。
对这一关键问题的探讨最早可回溯到美国的制宪时代。为了避免权力过度集中和美国君主制的出现，美国制宪者们以权力制衡原则设计联邦体制，但却没有对总统行政权的性质和行使范围进行明确规定，以致总统可以伸缩这项具有“弹性”的权力。
关于行政权应当是“有限”还是“强大”的讨论已经持续很长一段时间。在现实政治中，总统更倾向于扩张性的解释。随着美国政治极化和社会分立，国会的制衡力量出现相对衰落。毋庸置疑的是，单一部门权力的日益膨胀偏离了制宪者的设想和对联邦体制最初的设计。
参考文献：
[1] 参阅刘永涛. 绕开国会：美国总统的单边行动[M]. 上海：复旦大学出版社，2021：40-41. 石庆环：现代美国总统行政权来源及其制约因素解析[J]. 西南大学学报（社会科学版），2013，39（06）：165-172
[2] United States Senate， “Constitution of the United States，” https://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm#a2_sec3
[3] 资料来源：Aaron O'Neill. “Number of executive orders signed by each U.S. president from 1789 to 2022，” Statista， June 21， 2022. https://www.statista.com/statistics/1125024/us-presidents-executive-orders/
[4] 赵炳昊. 谁赋予特朗普权力封杀TikTok？[EB/OL]. 大公网. (2020-08-05)[2022-07-13]. http://cj.takungpao.com/columnist/text/2020/0805/199659.html
[5] 参阅：Andrew Rudalevige. By Executive Order: Bureaucratic Management and the Limits of Presidential Power. Princeton University Press， 2021. 石庆环：现代美国总统行政权来源及其制约因素解析[J]. 西南大学学报（社会科学版），2013，39（06）：165-172. 贾圣真. 总统立法——美国总统的“行政命令”初探[J]. 行政法学研究， 2016， 6：129-139.
[6] U.S.-China Economic and Security Review Commission， Timeline of Executive Actions on China (2017-2021)， April 01， 2021. https://www.uscc.gov/sites/default/files/2021-04/Timeline_of_Executive_Actions_on_China-2017_to_2021.pdf
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