本文来自微信公众号：存量规划前沿（ID：gh_6c17e0c7b53a），作者：吴锦海（规划工程师，广州市城市规划勘测设计研究院），原文标题：《街道风貌形成的制度因素》，头图来自：视觉中国
街道风貌在城市生活中异常重要，然而却往往遭到人们的忽视。街道风貌按照构成要素可以分为“第一次轮廓线”和“第二次轮廓线”主导的两大类型。不同类型的产生，除了设计师的设计蓝图的因素外，更重要的是街道的长期维护管理。
有效的管控制度可以维持街道的有机更新。街道的管控制度不仅仅指街道风貌的管控条例，还包括街道风貌的管理机构、影响街道风貌的各类设施的产权、街道风貌管理成本。
本文概括国内街道风貌状况，分析造成我国街道风貌现状的制度原因。
一、引言
街道是城市中最重要的意象之一，也是城市活力的代表。简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》写道“街道是一个城市的最重要器官。”凯文·林奇《城市意象》认为 “虽然道路的重要性会因人们对城市的熟悉程度而变化，但对于大多数的被访者，它仍然是城市中的绝对主要元素。”从视觉上将街道意象作为城市意象的主导元素。
我国几乎每个城市都会有至少一条以老街为名号的地方特色街道：北京的南锣鼓巷、前门大街，上海的南京路、田子坊，广州的北京路、恩宁路，南京的夫子庙，成都的宽窄巷子，丽江的大研古镇，厦门的中山路……这些街道往往是城市的地标，居民的生活氛围、风俗习惯都会在这些街道上展现无遗。
在全球化背景下，城市的外观即使看起来是千篇一律的，但是一旦走进城市的街道生活，就会发现一个城市独特的个性。而这独特的个性首先通过街道的风貌最直观地反映出来，所以街道风貌往往是人们对一个地方的印象，是一个地方的标志。
街道风貌在生活中起到的重要作用也许我们自己都没有意识到，反而在要举办一些大型会议或运动会时，往往会投入大量资金对街道风貌进行大幅度的整改，成为为人所诟病的“形象工程”。貌似城市风貌要展示予他人时才重要，平时的生活中却不予以关心，就像家里来了客人才打扫，平时却不理不睬。事实上，来客人的时候是少数，平时才是生活中的大多数，因此也更为重要。城市就像是一个大的家庭，里面生活着形形色色的人，要保证每个人履行自己的职责，就要有一定的规则。
二、街道风貌
2.1 街道风貌的概念
街道是指两边有房屋的比较宽阔的道路。立面是指建筑物各个方向的设计要素、组成、协调。街道立面是道路两侧建筑之间包括城市街道建筑立面（含建筑附属物）、道路及其附属物及沿道空间三部分闭合的三维表面。
街道风貌是指街道立面所形成视觉环境，也就是街道两侧之间的闭合空间、街道两侧建筑立面、道路表面以及附属物所构成的画面，包括建筑立面、建筑构件（遮阳板、雨棚、空调、管道等）、地面铺装、地面附件（路灯、管线、垃圾桶等）等要素。街道风貌的视觉画面的改变在于构成街道风貌画面的要素比重的改变。
将街道的构成要素：街道建筑立面、建筑构件（遮阳板、雨棚、空调、管道等）、地面、地面附件（路灯、管线、垃圾桶等）一一分离出来，按照要素的控制主体可以分为两大类：设计要素和自生要素。
设计要素是指街道风貌中那些经过设计师统一规划设计的要素，包括建筑本来外观的立面形态（建筑风格、色彩、高度）、地面铺装，由设计师统一设计与街道建筑风格协调统一的遮阳板、雨棚、空调等建筑构件也是设计要素。自生要素是指街道风貌中由居民或他人按照自我意愿自行改造的、与街道原有风格不一致的要素，包括未经统一设计、风格不协调的遮阳板、雨棚、空调、广告牌、水管等建筑构件，以及改变色彩、改造构造等造成街道风貌改变的要素。街道风貌的不同在于构成街道风貌画面的要素比重的不同。
2.2 街道风貌的分类
街道的分类很多，有各种分类主题，包括交通速度、出行距离、目的地情况、战略职能、交通循环性与通达性、管理等（见表1），然而从街道风貌角度对街道类型的划分却没有那么细致。维特鲁威的《建筑十书》描述的对剧场的布景是围绕着街道展开的，根据剧场的需要将街道风貌分成“悲剧型”、“喜剧型”、“讽刺型” 三类；1537~1545年，塞利奥的《建筑五书》在维特鲁威的基础上用图示表示出 “庄严的”、“欢快的”、“激情的”三类围绕着街道风貌展开的剧场（图1）。街道风貌的这些分类是满足几百年前城市街道生活氛围的需要，现代城市街道风貌基本不再从为剧场表演的角度而建设，维特鲁威和塞利奥的街道风貌分类适应不了现代城市街道生活面貌。
日本建筑师芦原义信在《街道的美学》中按照街道风貌的构成主体将街道分为两种类型：第一种是以决定建筑本来外观的形态“第一次轮廓线”决定的街道风貌（图3）；第二种是以建筑外墙的凸出物和临时附加物所构成的形态“第二次轮廓线”决定的街道风貌（图4）。这种分类更符合现代街道风貌状况，基本上走在现代街道里最直观的感受是或者看到精美的建筑外表面，或者看到琳琅满目的广告招牌。
但是在现实中，很多街道建筑立面和广告牌等建筑构件相互掺和，哪个占据主导难以判断，而且很多经过设计的建筑构件可以跟建筑风格融为一体，成为建筑外立面的一部分，所以单纯地以建筑外墙的凸出物作为划分类型容易概念模糊。以设计要素和自生要素作为划分主体，这两种要素按照不同比例的组合构成的街道画面划分街道类型。
以设计要素占主导的风貌叫“第一次轮廓线”街道风貌。也就是只要经过精心设计（设计者不一定是设计师也可以是居民自己）、能跟街道建筑本来外观形态融为一体的要素叫设计要素，形成的街道风貌叫“第一次轮廓线”。以自生要素主导的风貌叫“第二次轮廓线”街道风貌。那些未经过设计，由居民按照自主意愿添加在街道，影响到街道风貌的整体协调整齐的要素叫自生要素，组成的街道风貌叫“第二次轮廓线”。
图1喜剧舞台布景、悲剧舞台布景、 讽刺剧舞台布景 （来源：《塞利奥建筑五书》，第111—116页。）
表1 道路类型、分类主题和主题类型的归纳
（来源：《街道与形态》，斯蒂芬·马歇尔著，苑思楠译，中国建筑工业出版社2011年版，第54页）
2.3 不同街道风貌类型的分布特点
以“第一次轮廓线”为主导的街道风貌表现为设计要素为主体，基本没有自生要素，街道两侧建筑原本的外立面的广告牌等其它附件设施能够与建筑风格相协调、不影响建筑原本的外立面的风格，同时地面铺装以及地上管线等能很好地与建筑协调。
这种类型的街道风貌需要往往在历史街道可以看到。历史街道由于国家对历史建筑保护的严格要求而实施包括对风貌的严格管控。以历史价值为导向的保护会让街道建筑的历史价值等级越高，建筑风貌保护得越好，建筑群形成的街道风貌就越整齐协调。例如，1997年被列入世界历史文化遗产的丽江古城，街道广告牌与建筑立面协调、建筑物品摆放不造成视觉污染，街道风貌就管控得较好（图2）。再比如凤凰古镇（图3）、安徽宏村西递（图4）等。
图2丽江古城、图3 凤凰古镇、图4 安徽宏村（来源：作者自摄）
“第二次轮廓线”主导的街道风貌表现为自生要素占主体，没有经过统一设计的广告牌、雨棚、管道等建筑构件成为街道风貌的视觉主体，街道的设计要素在视觉中占的比重很小，甚至于基本看不到街道的设计要素，这种街道类型往往在大城市中的繁荣商业街中出现。在商业繁荣的城市中，街道商业竞争激烈，广告牌由于相互之间的竞争，越做越大，越来越往外凸，越来越显眼。例如香港、东京、北京等的繁荣商业街（图5、6、7）。
图5 香港街道、图6 东京街道、图7 北京街道（来源：图5和图6为网络，图7为作者自摄）
根据设计要素和自身要素占视觉主体的比重不同，街道的“第一次轮廓线”与“第二次轮廓线”的界线也难以很清楚地界定。我国大多城市街道风貌是 “第一次轮廓线”主导与“第二次轮廓线”主导之间难以清楚界定的“准第二次轮廓线”风貌形象。例如我国很多城市的商业街道：北京的王府井步行街（图8）、厦门中山路步行街（图9）、广州的北京路步行街（图10）……就处于设计要素与自生要素相渗的状态。
图8 北京王府井、图9 厦门中山路、图10 广州北京路 （来源：图8和图9作者自摄，图10为网络）
三、不同街道风貌形成的原因
街道风貌的形成不仅仅需要设计师的设计，更需要制度的规范。街道设计建设完成后，如果没有规范，每个居民都按照自己的意愿或利益需求进行改造，加总起来整条街就杂乱无章了。在我国很多旧城区街区，不仅街道立面破旧不堪、街道上空管线遮天蔽日，街道地面卫生也难以保证。这些人们自行改造的内容也就是自生要素，就像细胞一样自我生长。如果说设计要素是由设计师决定的，那么自生要素的发展程度主要靠制度管控，由此管控制度尤其重要。
3.1 街道风貌管控的法规条例
我国对于街道风貌的管控条例有一系列法律规范。涉及到城市街道风貌管理的国家层面法规主要有《城乡规划法》《中华人民共和国广告法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市容貌标准》《民用建筑设计通则》。
在全国性条例的基础上，地方还会针对地方情况拓展一些地方街道管理条例。比如，北京市的《北京市城市建筑物外立面保持整洁管理规定》、南京市的《南京市城市建筑外立面保持整洁管理规定》、东莞城管局发布的《建筑物外立面保洁管理规定》、厦门市的《厦门市建筑外立面装饰装修管理规定》等，在全国性条例基础上更加细化街道管理的要求。
除了《城乡规划法》《中华人民共和国广告法》是属于宪法之下的第二层次的法律外，其它的都属于在普通法律之下的第三层次的国家行政主管部门颁布的法规和技术规范或者城市行政主管部门颁布的法规和技术规范，即使规定要求比较详细，但法律强制力较弱，并且缺乏强有力的执行，这些条例更像是技术规范。具有较高强制力的《城乡规划法》对街道风貌方面却没有涉及。广告法对户外广告牌的规定更多是从不影响到其它设施安全使用等方面考虑，在第四十二条第三点和第四点对广告牌在风貌方面的影响虽然做了一些严格规定，但是仍然是比较概念化。
对于一些特殊地区，例如历史文化街道、文物保护区等。《中华人民共和国广告法》第四十二条第四点指出：在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带，或者县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置的。也正是这些地方，街道风貌能管控得较为良好。国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第九条也规定“对外开放城市、风景旅游城市和有条件的其他城市，可以结合本地具体情况，制定严于国家规定的城市容貌标准。
例如丽江古城为了维护街道风貌的协调统一性，实施严格的管控制度，制定了《世界文化遗产丽江古城传统商业文化保护专项规划指导手册》，对古城的商业布局统一规划，在商业功能上对民宿、酒吧、餐饮、特色小吃、商业店铺类型及小型百货店样式、格局等提出基本要求，在街道风貌方面对商业店铺货物摆放、传统商业店铺恢复指标、商业店铺招牌及广告牌等都做了详细严格的规定（图11）。
图11 详细规定示意（来源：丽江古城保护管理局）
3.2 街道风貌的管理机构
我国街道风貌的管理机构薄弱，街道管理权也很分散。单单是街道临时停车管理所有权和经营管理权就有着很大的不一致。街道停车有的归各区公安局经营管理，有的归当地街道办事处经营管理，有的归停车场产权单位经营管理，造成这些经营单位只管收钱，不考虑街道的投资建设。
除了停车管理之外，街道的其它管理权往往也分散在各个部门，街道建设属于规划建设局，卫生归城管局卫生科，街道照明设施和道路排水系统归市政管理局，道路交通属于交通局等。而对城市街道的监督管理机构一般在城市综合管理局下属的一个分科里面，城市综合管理局所管理不仅仅是街道风貌这一方面，还有摆摊、违章建设等方面。城市综合管理局没有专门的法律条例，而是借用其它相关方面的法律执法。这样一方面执法人员不足、力度不够，另一方面不同法律达成的目标不一致。
丽江古城设置了严密的保护机构，针对古城保护与发展专门成立了一个世界文化遗产丽江古城保护管理局和一个丽江古城管理有限责任公司。管理保护管理局内设18个管理机构，对财务管理、文化保护、管理维护、执法监督等职责进行分工，从管理条例制定到审批执法到监督管理，管理构架严密完整，保证丽江古城完整的历史风貌。
3.3 街道设施的产权
街道两侧建筑立面、街道地面及上空的产权界定影响着街道的使用方式，从而影响到街道风貌。在住宅小区内部的道路中，道路产权属于业主共有，由物业统一负责管理。道路两侧的建筑的外表面产权也是共有，对于墙体的外表面的改造需要经过业主委员会的同意。
所以建筑外表面无论怎么破旧整修也难以开展，因为外表面的产权人数量较大，协商交易费用很大：外表面要经过业主委员会，业主委员会要征求业主意见，集体改造部分还要向业主募筹资金，如果有一个业主不同意，整修便难以进行。
住宅小区之外的市政道路以分级管理为主，分为市管部门和区管部分。而这些部分的道路由于目前的人员及管理远不能满足实际要求，街头广告便应需而生，巨大的广告牌和海报赫然出现在街头巷尾。没有及时监管的结果是广告覆盖人们所能到达的每个角落：道路沿线的广告自不必说，连墙壁、电线杆都成为广告的展示空间。
由于城市街道空间没有明确的产权人，没有明确界定哪一个公共部门可以使用以及使用的方式，所以街道空间就很容易成为各个市政设施管理部门争夺的“战场”。缺乏统一的管理，各部门各自为政，没有一定秩序地消费街道空间，便会让街道风貌失去控制，成为“公地悲剧”。除了街道立面外，街道地面、街道上空等都是业主共有产权，这意味着如果监管不到位很容易被业主改造占用，而人人都希望自己能尽可能地得到多一点好处，结果是损害了公有产权的集体利益。
誉为“花园城市”的新加坡，建筑立面能长久整洁更新，是因为新加坡的建筑外表面的产权属于政府，政府定期对建筑立面进行维护，无需业主的同意。新加坡单一明确的产权使其可以更高效率维护整修。简·雅各布斯在在《美国大城市的死与生》里多次描述的波士顿北端的一个老城区，没有政府政策干预，没有任何资金投入，“翻新工作需要的资金几乎都来自于这里的商业或房屋所得”，二十年时间从一个破败不堪的转变到一个“勾嵌得整齐的砖墙，新的百叶帘，耳中闻得一阵音乐声传来”。这个就跟我国房屋的内外表面的产权安排同样道理，属于私人产权的内墙会自主更新，产权共有的外表面没有统一管理人，维护难以进行。
3.4 街道风貌管控的制度成本
对于街道风貌管理而言，详细的成文条例是管控的基础，但管控的成功与否要看条例的权威性，权威性来自于执行力，执行力来自于管理部门。也就是说街道风貌管控要成功，除了需要完善的管控条例外，还需要良好的管理部门以及完善的监督机制。风貌长期的管控一要有完善的条例，二要有管理审批机构，三要有完善的监督机制。
这三方面的实施需要投入大量的人力物力：管控不仅需要设立审批办公机构，还需要监督执行机构，这些机构还需要配备相应的管理人员。一个完善的管理体系的成本很高，而政府能直接从街道风貌管理中获得的收益极小。一方面没有对破坏风貌的人难以采用较高的罚款，另一方面获得收益的渠道很少，监督管理成本却很高。在新制度经济学的观点中“政府的干预也是有成本的”，并认为“如果政府干预的成本超过了消除外部性的收益，那么，让外部性继续存在就是合适的。”按照新制度经济学的理论，如果街道风貌管理的收益小于成本，街道风貌不好视觉效果的“外部性”就会继续存在。
对于历史街道，它的价值体现在其独一无二的历史建筑风貌，这样的历史建筑风貌有着较高的艺术水平。由于具有较高艺术水平的历史街道在每个城市并不是很多，而且是不可再生资源，由此形成稀缺性，反映到街道的经济行为：不可再生的稀缺性带来价值上升，把人群吸引过来，人群聚集产生消费，从而带来街道旅游经济的繁荣。所以，街道风貌的管理成本即使很大，也能从旅游商业的税收、促进当地经济发展、增加就业等方面收回管控的巨大成本。
在我国的一些城市里，经常会在一些大型运动会或会议时，城市会大力整改市容市貌，将城市最好的一面展示给世界，提高城市的影响力，城市影响力的提升带来更多的机遇，可以进一步促进城市的发展，从这方面来看，街道风貌的管控成本又是何等低廉。
四、结论
街道是城市的经脉，是城市建设中关键的一环。街道的风貌很大程度影响着人们对一个城市的印象。然而，国内街道风貌大多处于被广告牌等建筑附属物这类自生要素覆盖的“第二次轮廓线”风貌，只有历史文化街道等一些特殊地区才成功管控住建筑附属物的泛滥，将自生要素转变成设计要素。产生这样的情况，街道的管理制度是一个很重要的原因。制度就像种子的基因，无形中决定着街道的风貌。
对于街道风貌而言，街道立面建设改造是第一步，而对街道的管理控制是第二步。第一步的街道建设改造是短时间的投入产出，很容易出效果，也是城市维护市容市貌的一个重要办法。这些改造经不住居民长期生活的考验，虽然容易短时间出效果，也会在短时间内失去效果。居民长期生活的点点滴滴改造就像是自生的野草，不加以管理就会恐怖地生长蔓延。
街道设计一旦实施完成，决定着街道风貌自我蔓生方向的正是街道的管控制度。街道的制度不仅仅包括街道的管控条例，也包括街道风貌的管理权、产权以及管理成本等。街道风貌管控要成功，除了需要完善的管控条例外，还需要良好的管理部门以及完善的监督机制。而这些管理体系的建立，需要巨大的成本。街道如果要管控成功，则需要能平衡管理成本的商业模式。第一步的街道设计可以使街道风貌有良好的效果，而需要更长时间投入的第二步管控则肩负着将良好效果保持下去的使命。
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本文来自微信公众号：存量规划前沿（ID：gh_6c17e0c7b53a），作者：吴锦海（规划工程师，广州市城市规划勘测设计研究院）