本文来自微信公众号：科技导报 （ID：STReview），作者：郑昱（中山大学新闻传播学院副教授），原文标题：《重大突发公共卫生事件中的公共信息发布：核心要素、演化路径及关键问题 | 科技导报》，题图来自：视觉中国
重大突发公共卫生事件是指包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件，一般被界定为“大范围，迅速地或不可预期地威胁大规模人群日常生活的事件”。
其中突发传染病疫情是影响全世界最多人数的严重全球危机之一，这类疫情所具有的严重传染性，在给社会公众健康和生命安全带来巨大威胁的同时，伴随而来的社会舆论也会产生巨大的社会影响，应对不当会加剧社会风险的形成，需要迅速采取包括公共信息发布、与公众互动等风险沟通策略在内的多层面大范围应对措施，这对于有效控制和减轻疾病传播，维持社会秩序至关重要。
2003年，严重急性呼吸综合征（SARS）疫情暴发后，世界卫生组织总结了从SARS疫情中所汲取的7个教训，其中特别指出，全球卫生安全取决于所有国家从源头迅速发现和遏制公共卫生威胁的能力，取决于重大突发公共卫生事件中风险沟通的有效性，强调科学有效的公共信息发布需要“在了解公众态度、关切、知识和处境的基础上，通过结合多种沟通技术和各类媒体渠道引导公众做出理性选择，并尽早发现、及时应对谣言、错误信息及其他沟通困境，以减少疾病爆发等威胁所造成的伤害”。
特别是在传染病暴发流行控制过程中，世界卫生组织认为风险沟通与实验室检测和流行病学调查同等重要，对有效控制疫情进展具有重要作用，在重大突发公共卫生事件发生时，及时、透明和积极主动的风险沟通至关重要。公共信息发布作为重大突发公共卫生事件风险沟通的核心组成部分，其有效、规范程度不仅与危机所造成的伤害程度有关，也直接影响公众对政府的信任程度。
值得注意的是，在新时代多媒体终端、跨媒体平台的条件下，重大突发公共卫生事件所引爆的网络舆论传播速度更快，信息表现形式更为多样，增加了引发次生舆情的风险。例如，针对本次新冠肺炎疫情引发的“社交媒体上充斥着大量真假不一的信息，使公众很难区分哪些是可靠信息来源和有效防疫指南”现象，世界卫生组织近日将此类新冠肺炎所引发的公众恐慌和混乱问题称之为“信息疫情（infodem-ic）”。
因此，在重大突发公共卫生事件的疫情治理过程中，如何通过规范公共信息发布有效提升风险沟通效能，是新媒体时代重大突发公共卫生事件亟需关注的重要问题。
一、核心要素
重大突发公共卫生事件中所发布公共信息一般分为3类：指导性信息、解释性信息和信任性信息，其中指导性信息着重于告诉公众在重大突发公共卫生事件期间应采取哪些措施，以保护自己；解释性信息主要用于解决因不确定性以及对疫情可能造成危害的恐慌而引起的心理压力；信任性信息的发布目标是要确保组织机构的声誉，保持公众对其的信任。
在重大突发公共卫生事件中，这3类公共信息往往涉及多维度的风险信息，从风险信息与观点相互作用的过程角度，科学有效的公共信息发布对于在突发公共事件中公众及时获得所需关于风险的有效信息，协调政府与公众的认知和决策，并对行为引导发挥重要作用。
研究发现，公众对重大突发公共卫生事件的态度、看法与所获得信息中对风险的描述有关，因此，在深入理解公众对公共信息需求的基础上，可以通过科学设计公共信息以提升风险沟通效能。重大突发公共卫生事件中3类公共信息科学设计的核心要素如下。
指导性信息的确定性
重大突发公共卫生事件中信息所具有的风险属性会给公众产生心理高压，虽然压力可以吸引公众对于风险信息的注意力，但压力之下的注意力聚焦会变窄，这会降低公众准确衡量众多信息并做出理性判断的能力，公众对于所处情境的认知更易出现偏差，这种认知偏差表现在决定公众如何应对危险的是其对风险的看法，即在重大突发公共卫生事件中，公众通常是基于风险感知而不是实际风险做出决策，这种认知偏差会显著增加风险沟通的难度。
一般而言，公众会高估罕见的严重事件、低估常见但不太严重事件的发生概率，同时也很难识别随着疫情暴发所产生的累积风险。因此，公众的认知判断，特别是当与信息发布中的风险表述相联系时，高度依赖于所获取公共信息确定性的影响，在风险沟通情境中，这些影响作用被放大。
例如，在2005年9月10—12日的一项对卡特里娜飓风的680名受灾民众的调查表明，61%未撤离人群中约30%民众报告未撤离原因是他们没有收到疏散信息，约30%民众表示他们收到了疏散信息，但并没有收到如何疏散的确定信息，另有28%的民众表示未撤离的原因是他们认为飓风后果没有那么严重，这意味着公共信息发布的缺失、误解会引发公众的不作为或错误作为。
认知偏差会使公众很难接受政府机构推荐的一系列保护行为。具体而言，公共信息的确定性是指在重大突发公共卫生事件中公众需要应如何行动的明确指导信息，包括具体详细信息和可操作信息，由于重大突发公共卫生事件中公众表达了大量被唤醒的恐慌和焦虑，因此重大突发公共卫生事件中指导性信息的发布需要明确的信息，在时间和空间信息上没有含糊不清的表达。
解释性信息的调适性
负性特征支配理论发现，当公众焦虑时更倾向于接受负面而不是正面报道，更重视负面信息而不是正面信息，对于正面信息的公开报道也会保持怀疑态度，因此在重大突发公共卫生事件中，易滋生各类谣言，公众面临海量信息的冲击，会产生更多的从众行为。当疫情暴发时所产生的恐惧感和疫情发展的不确定性，会导致公众的高情绪反应强度从而进行大量非理性的情绪表达。
因此，重大突发公共卫生事件中的公共信息发布需要关注公众的情绪反应，并且需要结合疫情发展不同阶段公众的情绪反应进行动态调适。有研究指出，不仅需要结合疫情发展的不同阶段，在重大突发公共卫生事件中的公共信息发布还需要结合疫情所发生区域的风险感知差异，根据公众对重大突发公共卫生事件的风险感知和情绪反应程度，分为4类发布策略：
（1）对于低愤怒高风险区域，以指导性信息发布为主；
（2）对于高愤怒低风险区域，需要确认对于其利益有威胁的来源，需要更多地方管理机构的联合参与；
（3）对于低愤怒低风险区域，主要目标是确认风险信息的来源，并使公众保持安全感；
（4）对于高愤怒高风险区域，以解释性信息为主，所发布信息需对公众心理有调适作用，让公众有安全感、控制感以及希望感。
信任性信息的可接受性
重大突发公共卫生事件发生后，即时建立或保持政府与公众之间的信任非常重要，事件的紧迫性意味着若该情境下存在信任缺乏，政府所发布的公共信息对于公众行为的建议、指引将很难获得有效回应，这将进一步阻碍疫情的有效控制，最终会引发更为严重的社会政治经济风险。
信任性信息发布的目标是要确保组织机构的声誉，保持公众对其的信任，在公共信息发布没有统一标准的情况下，不同发布主体的公共信息重复发布、公共信息之间的不一致所造成的混乱会严重影响公众对于信息的信任程度，从而有可能扩大重大突发公共卫生事件所造成的负面社会影响。
通过对埃博拉疫情和MERS疫情的案例研究发现，在重大突发公共卫生事件中增进公众与政府之间的信任不仅可以有效减轻公众恐惧，还是阻止疫情快速传播的关键战略。公众对于信息源的信任程度越高，接受信息后缓解恐惧感知的有效性就越高，这意味着公众很难简单直接地接受组织和专家提供的建议即可缓解其风险感知并减少非理性行为。
有研究者对2003年6月5日至9月12日SARS期间232名中国被试调查发现，个体对渠道重要性和可信度的评价均存在显著差异（P<0.001），事后检验表明对相关专家的可信度评价高于对政府和单位的评价，只有在互相共同构建信任后，公众才可能会接受、认可政府机构所发布的信息，这种共同信任的构建是有效风险沟通的必要条件。
综上，在公共信息发布时包含上述要素的信息传播可以产生“汇聚性”效应并与公众的风险感知产生“共鸣”，有助于提升风险沟通的有效性，减少公众的认知偏差。
二、发展路径：理念整合与多阶段演化
理念整合：基于应急风险沟通视角的公共信息发布概念模型
公共信息发布是风险沟通的核心组成部分，风险沟通的核心理念经历了3个阶段的变迁：从早期“忽视公众”到“专家对公众的单向沟通”，再到“重视公众”的现阶段。公共信息发布的过程是风险信息和各方观点相互作用的过程，这一过程既包括与风险直接相关的公共信息传递及反应，也包括应急管理过程中各级组织机构发布的相关法规和措施等公共信息，公共信息发布在协调政府与公众的认知、决策、行为之间有至关重要的作用。
较之风险沟通中的公共信息发布，危机沟通中的公共信息发布更关注危机发生后的组织形象修复及减少危机所带来的负面影响，作为处理公共关系的一种形式，其侧重点在于对危机事件或情境的管理和控制，其理念主要构建于沟通过程及应对策略方面。
随着应急管理多阶段之间关联的重要性日益凸显，国内外研究者开始基于二者的核心理念构建了一种新的整合模型——应急风险沟通模型，该模型强调需要关注突发事件发展各个关键节点上所发布公共信息和公众的心理诉求的迎合。
2018年，Seeger团队构建了重大突发公共卫生事件中应急风险沟通的概念模型（图1），指出应急风险沟通过程是一个系统集成过程，涉及重大突发公共卫生事件中各个发展阶段的多个要素，包括公共信息需求、多部门之间的横纵向协作及全过程评估等，其中公共信息需求环节的要素涵盖公共信息发布主体、信息来源及信息内容。
目前，把突发公共事件中的应急风险沟通研究视角纳入公共卫生领域正处于起步阶段，基于重大突发公共卫生事件的重要社会治理意义，未来需结合其发展性特征予以深入探究。
图1 基于应急风险沟通视角的公共信息发布概念模型
多阶段演化：重大突发公共卫生事件中公共信息发布的演化路径
应急风险沟通模型强调了在突发事件的不同发展阶段公共信息发布的重要性，根据流行病学特征，重大突发公共卫生事件分为潜伏期、暴发期和消退期3个阶段，已有研究发现每个阶段公众的信息需求、关注主题、情感诉求所呈现的变化，会导致公众的信息处理能力和信息需求的差异演化。
例如，在重大突发公共卫生事件的潜伏期，此时事实信息较为有限，而公众为了解即将到来的风险，对疫情信息确认及行为指导存在较高信息需求，若具有事件说明属性的公共信息发布不及时会形成较严重的社会“质疑”，也会衍生出更多社会恐慌类集群行为。对此，研究者认为潜伏期内政府应及时发布预警信息与现有应对措施等指导性信息。
由于个体风险感知可能与卫生专业人员根据当前情况研判所得的实际风险不同，公众对事实真相的需求变得更加尖锐，感知到的威胁所产生的焦虑，会降低公众有效处理信息以及进行复杂决策的能力，回归分析显示焦虑是预测公众行为的唯一显著变量（P＜0.05）。对此，潜伏期公共信息发布需关注的重点是：公布事件应对计划方案、降低风险的措施，确认应对风险所需资源情况并阐明责任主体，建立公众可信赖的求助方式，并允许公众表达其焦虑。
随着疫情进入暴发期，公众高度关注媒体持续报道中不断变化的疾病控制进展及最新行为建议，进而在社交媒体上互动交流的意见表达急剧增加，该阶段也是谣言的暴发期，面对各种伤亡等高风险信息的发布，公众易产生对于政府疫情管理控制能力的质疑，对于下一步疫情发展变化的悲观预期，损害公众对政府的信任，在新媒体时代的快速信息传播下，极易导致次生舆情事件。
因此，暴发期应以及时发布治疗信息、疫情进展和公众应对保护措施等信息为主，在谣言治理的基础上，政府机构、权威媒体应保持与公众的信息互动，解释并承认疫情进展中的不确定因素，通过信息的及时公布、如实公布维持和增加公众信任。需要注意的是，此阶段的“及时回应”涵盖事实信息与谣言信息。2015年，有研究者对2565个部门随机抽样811个地方卫生部门的调查显示，不回应或直接“删帖”易形成事实认同，延迟回应易形成道德冷漠感，这都会危害公众对政府信任和疫情控制的信心。
进入消退期后，此阶段公众处于反思状态，因果关系、问责制以及应急响应的充分与否可能会占据该阶段舆情的主导地位。在新媒体时代，问责会以越来越快的速度在更广的范围内出现，因此，此阶段公共信息发布的透明度越高越有助于减少不利的次生影响。同时，发布关于事件的意义及未来指向的叙事信息可以减轻公众的负面感受，例如，发布事件后新增的应对计划信息、治疗信息的研究新进展等，对于提升公众满意度非常重要。
三、关键问题
新媒体环境下公共信息发布与舆情演化的平衡问题
当重大突发公共卫生事件发生时，公众会感知到个人的生命财产安全受到威胁，由此产生的恐惧感知会促使他们采取行动减少这种恐惧，信息源的可信度与恐惧感受的降低呈正相关，信息源影响个体感受到的恐惧程度，进而影响态度和行为。
2003年SARS疫情期间，大量的媒体报道引发了公众的过度反应和增加了公众的风险感知，在2009年H1N1疫情期间，传统媒体所报道有关病毒严重性和易感性的信息，导致公众高估了感染风险，有研究者对比122名专家和150名非专家公众发现，非专家公众的风险感知更多地受到新闻媒体报道的影响，而专家更多地受到统计数据的影响，二者差异显著（P＜0.05）。
因此，公共信息发布必须考虑如何科学有效地向公众传达风险不确定性，特别是在信息发布的及时性和防止公众恐慌之间，在信息发布的透明性、确定性和满足公众在疫情不同发展阶段的心理需求动态变化之间如何寻求平衡是目前研究的难点。
有研究发现，一味提供完全确定性的信息并不会提高公众对于信息源的信任程度，与公众如实交流的不确定性信息，例如公开承认“对某些关键信息的不了解”在某些情境下可能是必要的，会保护甚至增加公众对信息的信任程度。信息发布的及时性与公众信任之间需要寻求平衡，面对公众的高度关注，政府组织机构通常需要迅速回应公众关切，例如在埃博拉疫情暴发期间欧洲的快速回应。
但是，重大突发公共卫生事件中某些新问题的研判确实需要时间，且需要随着疫情发展变化而持续不断地调整初始信息，因此过快的响应速度可能随后在公众中造成混乱，而且前后不一致、矛盾的信息发布还会进一步降低公众对于政府机构的信任，例如2011年德国溶血性尿毒综合症暴发期间，所出现的不一致信息引发公众大量质疑。如何避免发布不一致信息和避免信息发布延误之间的关系也需要研究者给予更多关注。
面对公众在重大突发公共卫生事件中的焦虑与恐慌，公共信息发布还需要把握积极信息与消极信息的平衡程度。由于消极信息会在公众的风险感知中被赋予更大权重，有研究者建议战略性使用积极信息来应对社交媒体上的消极情绪，希望通过大量积极信息可以降低消极信息的负面作用。
但是，在重大突发公共卫生事件中，讨论疾病暴发的负面影响也是吸引公众和构建信任的重要途径，因为如果在此种情境下无视公众的恐惧反应一味发布大量积极信息反而是被视为一种消极“不作为”行为，会严重影响公众的信任程度。因此，认识到公众的焦虑和恐惧可能是构建信任、建立联系的关键方法。
例如有研究者对2014年9—12月期间世界卫生组织/美国疾病控制与预防中心MSF发布的779条推文使用内容分析发现，在社交媒体上发布可带来风险感知的图片获得了显著更多的转发量（P＜0.001），即使是在非视觉类社交媒体平台上也是如此，这是因为视觉信息在人们记忆中停留的时间更长，这类信息处理在感知到威胁、恐惧的高压力情况下尤其重要，这意味着媒体在报道更多积极信息（例如乐观治疗方案信息）时应更加谨慎，需要发布更全面的危机信息，在危机的严重性与解决方案的乐观前景之间寻求平衡。
进一步提升公共信息发布的规范程度问题
《国际卫生条例（2005）》明确要求所有国家在重大突发公共卫生事件之前健全风险沟通能力以增加对卫生风险的全面了解，以便进行系统沟通、应对和管理，厘清风险沟通的核心理念并纳入更标准化的规则做法，将会进一步改善重大突发公共卫生事件对于公众的影响。
世界卫生组织2008年在流行病暴发期所发布的沟通指南中强调，风险沟通的重要规则是：建立信任，及时发布信息，保持透明度，关注公众，这些规则也是重大突发公共卫生事件中公共信息发布需要重点关注的研究内容。针对重大突发公共卫生事件风险沟通预案中公共信息发布的过程维度和内容维度，已有如下最佳实践原则在学界达成共识，见表1。
表1 基于风险沟通规则的公共信息发布过程维度、内容维度总结
不能忽视的是，在重大突发公共卫生事件中，公共信息发布的有效性还需要充分考虑各级组织机构横向、纵向的协作问题。当重大突发公共卫生事件中处于暴发期时，面对新发传染病的性质不清和相关信息研判所需费时，从而极有可能使各级组织的工作重心呈发散状态，疫情信息的处理标准存在差异，各级政府机构在协调和组织疫情应对时存在与其他机构信息交换的困难，这主要体现在各级政府机构之间的纵向沟通，以及不同类型机构内部横向沟通之间的协作优化问题。
在重大突发公共卫生事件中，新发传染病疫情的病毒性质和对疾病的应对反应存在高度不确定性，在对病例数和传染途径模糊不清的情况下，国家级防疫部门特别需要依靠疫情当地组织机构及时反馈更多准确且具体的核心信息来制订后续的应对措施。一旦疫情暴发，由于传染病传播的跨界性质，其覆盖范围更广，将会涉及更多地区。
因此，各级部门是否存在及时的透明信息共享非常重要，缓慢的信息共享将对快速阻止病毒传播制造增加更大难度，公共信息发布的主体、内容及形式亟需予以科学规范，这意味着，在重大突发公共卫生事件的应急风险沟通中重视公共信息发布的规范化问题具有重要的实践意义。
但是，就目前新冠肺炎疫情而言，中国在重大突发公共卫生事件中的规范化公共信息发布方面还面临较大挑战，在进一步有效增进公共信息可接受性方面尚有较大提升空间，例如新冠疫情新闻发布过程中所呈现的数据提供不充分、回应社会关切不及时、所发布公共信息前后不一致，疫情信息的专业供给未能满足公众对疫情信息的心理需求等问题。迫切需要建设、完善一个适合中国国情的重大突发公共卫生事件中的公共信息发布规范，以进一步控制和减少由重大突发公共卫生事件引发的社会危害。
四、结论
重大突发公共卫生事件在给社会公众健康和生命安全带来巨大威胁的同时，随之而来的社会舆论也产生巨大的社会影响，对控制疫情进展带来干扰和重大影响，所产生巨大冲击力甚至可能直接导致产生新的社会安全事件。
随着重大突发公共卫生事件各个阶段的发展变化，公共信息发布需要结合公众在疫情各个阶段的信息需求，需要结合重大突发公共卫生事件整个发展周期中的沟通要素、应对方法以实现国家应急管理系统的高效运作。通过公共信息实现“有效而准确的沟通”可以挽救公众的生命财产，有助于维持和提升公众的政府信任，公共信息发布的科学化、规范化有助于科学应对重大突发公共卫生事件引发的舆情，是新媒体环境下提高社会管理水平的重要参照指标，是维护国家长治久安的重要保障。
本文来自微信公众号：科技导报 （ID：STReview），原文发表于《科技导报》2022年第22期，作者：郑昱（中山大学新闻传播学院副教授）