本文来自微信公众号：财经十一人（ID：caijingEleven），作者：柳书琪，编辑：谢丽容，头图来自：视觉中国
为了配合疫情防控，除了口罩，今天人们出行必不可少的另一个东西是手机上的健康码，尤其是需要异地通行的人们。每到一地，常要不厌其烦地通过各种方式，或下载APP，或通过微信支付宝扫码，登陆各地不同的健康码。于是在机场、火车站、写字楼门口，总滞留着一小群人，一面流露出赶时间的着急神色，一面还得耐着性子，握着手机扫码、摘下口罩刷脸、填写信息、等待系统验证。
进入北京的人，还需要手动填写14天内具体到区县的行程轨迹，与后台大数据匹配无误后才可通行。遗漏了“北京”选项、对外地区县信息不熟悉、忘记曾在某地短暂停留等情况，你手里的健康码很难变成代表可通行的绿码。
诸多麻烦之下，人们普遍困惑一个问题：为什么要手动填码？为什么不能全国一码？
一、各地标准不一
健康码本就是全国各地开花的产物。2月11日，配合疫情防控需求，浙江杭州率先推出了健康码。随后，健康码的方案被其他省市快速采纳。在省级健康码外，更多城市也开发了自己的健康码，如广州的穗康码、深圳的深i您、南京的宁归来等。一时间，各种健康码层出不穷，常常在一个省内既有省级健康码，又有多个城市的健康码。
各地分头开发健康码的结果是，最初健康码的生成标准并不统一，主要有行为轨迹、大数据分析和手动申报三类。
一位不愿具名的技术专家告诉《财经》记者，以行为轨迹为标准的健康码技术很简单，三大运营商掌握的个人用户的CDR数据（Call Detail Records 呼叫详细记录）可以用于地理定位，这些数据和城市或区县的风险值匹配后，就完成了一套简单的健康码系统。
但按照行为轨迹进行健康状态判定容易出现误差。星环科技公司为上海随申码系统提供底层技术支撑，其联合创始人、研发总监刘汪根向《财经》记者表示，健康码所涉及的定位、轨迹等信息很多，但每一条信息都需要交叉验证。例如信号基站反馈不佳，行为轨迹很容易出现漂移，导致数据不准确，这类情况下就需要其他技术手段校正。
上海最初的方案是由卫健委提供核心数据，上海市大数据中心搜集了大量数据，包括民航、高铁、高速公路、医院、运营商等，数据汇集在大数据平台上后，与本地情况进行数据汇总、碰撞和串联，经过复杂的规则计算后，得出每个人的风险等级。例如确诊病例被标记为红码，与确诊病例密切接触过的人被标为黄码，无关者则被标为绿码。“具体红黄绿码的规则政府会进行实时优化，高峰时期每天都会根据当天情况调整规则。”刘汪根说。
如果以上述两种方式实现健康码，从技术层面上在全国范围内推广健康码的难度不大，仅是增加了处理的数据量。但在一些数字化水平较低的省市，居民自行申报体温、过去的旅行路线后即可判定健康码颜色，申报情况未能与健康数据实时打通。这种相对粗糙的数据搜集形式想要与前两者打通就存在一定的难度。
今年3月7日，就这个被热切关注的问题，国家卫生健康委人口家庭司司长杨文庄就已经解释，一码通行的环境和条件尚不成熟。健康码生成标准不一、不同省份的风险等级、响应级别和防控要求不同等情况，都是当时健康码全国化的实际困难。
不过在今年4月，市场监管总局（标准委）印发了《个人健康信息码》系列国家标准，规定了健康码的组成和展现形式、个人健康信息的数据结构等，从而实现了健康码码制、展现方式和数据内容的统一。从立项到发布，这一系列标准只用了14天。这在一定程度上实现了各地健康码的标准统一。
标准统一后，省级平台的健康码逐步开始对接国家平台的查询接口，理论上也有望实现全国的“一码通行”，而实际情况却没那么理想。
二、早有“全国码”？
事实上，早在2月29日，为推动各地健康码互通互认，国家政务服务平台就推出了“防疫健康信息码”（俗称“全国码”）。全国码和地方码一样可以用于个人查询防疫信息，不同的是，早期的全国码没有红绿码之分，只提供“未见异常”字样或出行提示。
图/新华社
因为当时尚未和各地完全对接，全国码的主要用途是为各地健康码提供数据支持和服务基础，包括统一的确诊、疑似病例数据库、县域风险等级数据库等，并没有广泛被用作出行凭证。
当时全国码提出了三种健康码互认的形式：一是在不改变地方现有健康码的情况下，通过数据共享，在本地健康码中增加跨地区互认功能；二是各地健康码与全国的防疫信息码对接，以“全国码”为中介进行转换，从而实现互认；三是没有本地健康码的地区，可直接采用“全国码”。
在全国码的基础上，各省市可以结合居民在线提交的自我健康评估及区域性补充数据，对不同风险评分结果的人群进行精准管理。
曾使用北京健康宝出入京的人都有过这样的体验，查询健康状态时会出现弹窗，要求填写过去14天的行程，与后台数据进行验证。这些用于匹配的后台数据就来自国家平台“全国码”。
今年7月，北京市经济和信息化局大数据建设处处长刘旭在接受北京电视台科教频道采访时表示，由于北京健康宝不采集用户位置，无法了解用户离京后是否经过中高风险地区，因此需要用户填写信息、与国家平台进行验证。
但这一手动填写行程的过程依然让不少用户感到麻烦，只是全国码推出了大半年，在公众层面上对这一“全国码”的认知度却并不高。
北京市人大常委会立法咨询专家、北京中银律师事务所律师胡功群告诉《财经》记者，按理说全国码显示无异常的人员无需重复申领本地健康码，但客观现实是，不同地方仍各自设置健康码，国家层面上的码迟迟不能完全取代各地方的健康码。
三、行动决策与数据壁垒
健康码难以全国统一，“这不是个技术问题，而是商业层面上的决策。”上述技术专家说。健康码最初由各地自行开发，阿里、腾讯、中科大脑、星环科技等科技公司都参与到了健康码开发项目之中。
这位技术专家认为，全国层面当然可以由一家公司统一提供服务，但如果发现红码、黄码，仍需要联动当地防疫部门等相关职能部门，迅速行动，这之中还会涉及到与当地的信息打通。刘汪根也表示，具体行动层面涉及到政府的网格化管理，包括人员和物资调配、集中或居家隔离、疫情之初限量发放口罩，都在由各地基层社区统一管理。
“既然最终是本地化的行动，那么最开始也会想到在本地做（健康码），最简单有效的做法就是按照行政区划，由政府拨款，请当地公司开发。”他说。
至于后续在全国范围内统一健康码，则需要耗费额外的经费和时间，且在抗疫层面上已没有增加太多价值，“现在这套方案虽然不是最优的，但已经可以解决问题了。”
除了决策层面的考虑外，各地部门间的数据壁垒、信息孤岛也是健康码难以全国统一的关键因素之一。
首先全国各地健康码的主管单位就大不相同，分属不同系统。负责北京健康宝的是北京市经济和信息化局，负责上海随申码的是上海市大数据中心，负责山东健康码的是省卫生健康委员会，辽宁辽事通则由辽宁省营商环境建设局和省信息中心负责。
而从全国码公布的资料来看，需要搜集的数据来源于卫生健康、工信、交通运输、海关、移民管理、民航、铁路等多个部门，这要求大量地方单位配合协调。如果在全国范围内要打通各省市、各部门间的数据，难度将呈几何式增长。
在今年两会上，全国人大代表石蓉、全国政协委员朱定真均提到了现存的数据壁垒问题。各类数据分散在各省、市、县各级部门内部，而由于标准和接口不一，仍未形成聚合效应，导致跨部门、跨行业、跨地域的数据应用有所阻碍。
同样的情况也发生在健康码上。在胡功群看来，目前全国范围内缺乏统一的健康码，一方面是由于缺乏统一的数据共享机制和平台。而从行政管理角度看，这也是地方各自为政的体现。
胡功群认为，健康码管理的关键应当是以“流动的个体”为对象，以“数据的流动”为逻辑，明确数据收集、使用、共享、公布、删除等环节的责任主体，实现资源共享和跨界整合。
四、衡量政府数字化的尺子
尽管全国范围内还无法“一码走天下”，但省际间的互认互通早已铺开。长三角地区三省一市已经实现健康码互认和数据共享，浙江与海南、河南等地也实现了健康码互认，京津冀地区也可以通过北京健康宝互认健康状态。
在疫情早期，省级间健康码的互通互认为跨区域的复工复产提供了极大的支持。只需完成简单的申报工作，无需被隔离，人们就可以恢复正常的学习工作，这实际在全国范围内已经实现了健康人员流通的畅通无阻。
在疫情常态化的今天，健康码的想象空间再度转变，不再只担负查询健康状态的功能，还提供各类公共服务和办事通道。上海的随申码已经变为“随身码”，市民可用于乘坐公交地铁、看病、借书、健身、办理政务服务等。
“健康码就像是一把尺子，衡量的是各地政府数字化水平以及配套管理的成熟度。”刘汪根说。疫情的特殊时期，一枚小小的二维码在全国范围内的推行问题，如同数字政府建设的缩影，反映出不同省市间，技术水平和变革力度依然是有深有浅。
据第三方分析机构赛迪顾问今年10月发布的《2020中国数字经济发展指数（DEDI）》显示，全国31个省（区、市）的数字经济发展水平基本符合从东部沿海向西部内陆逐渐降低的趋势，第一梯队中的广东、北京、江苏、浙江、上海与其他地区的差异仍然很大。
2020中国数字经济发展指数排名 数据来源：赛迪顾问
而全国层面上政务服务的数字化水平正如同木桶效应，不能仅仅依赖于发达省市的发展水平，更是要提高相对欠发达地区的数据服务能力。
2018年，国务院在推动全国一体化在线政务服务平台建设上定下了四个时间点：国家政务服务平台在2018年底基本完成主体功能建设；2019年底上线运行；到了2020年底，各省（区、市）和国务院部门政务服务平台要与国家政务服务平台应接尽接、政务服务事项应上尽上；在2022年底前，除少数例外事项外，政务服务全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”。
如今已接近2020年尾声，“全国一张网”的规划即将步入第四阶段。借健康码之力，数字政府、智慧城市的发展向前大大迈进了一步。但想要在全国范围内完成健康码的统一，除了需要各地加速数字化进程之外，更重要的，是提升与之相匹配的治理能力。
健康码背后是一张结构极其复杂的横纵大数据网络。横涉及全国各省市自治区县；纵考验卫生健康、工信、交通运输、海关、移民管理、民航、铁路等多个部门数据打通，这张全国大网目前还在迭代中。
从政府管理者的角度来看，健康码应疫情需求而生，为全国政务大数据一张网提供了一个练兵机会，它积累的经验和教训将为未来基于全国政务大数据一张网的各种“码”、“证”和信息互通应用提供宝贵参考。
本文来自微信公众号：财经十一人（ID：caijingEleven），作者：柳书琪