香港保障房制度，给我们哪些启示？

1841年，香港开埠。经过近两个世纪的发展，房地产业已是支撑香港经济发展的支柱，也令香港寸土寸金，成为全球房价最贵的都会区。相当比例的本地居民无法负担市场化价格，保障性住房成为他们解决居住问题的出路。

香港的保障性住房可以分为用于出租的公屋和用于出售的居屋两种。公屋租金仅为市场价格的五分之一到四分之一，居屋售价不高于市价七折，为低收入家庭和老人提供了经济宜居的住房选择。截至2023年底，公屋和居屋合计占香港住宅单位总数的46.1%，解决了45.3%居民的居住问题。公屋和居屋的平均居住密度为2.7人/单位，与私人屋宇基本持平，惟公屋和居屋的单位平均面积远小于私人屋宇。

香港的保障房建设力图做到三个“兼顾”：

（1）在控制成本的同时兼顾居住品质，房委会不断优化设计，确保绿化率、预留休憩空间、降低噪音；

（2）在保障公平的同时兼顾分享收益，通过“居者有其屋”、“绿置居”等计划，公屋和居屋居民可取得部分产权，既可封闭流转，也可补差价后公开交易；

（3）在确保财政投入的同时兼顾永续经营，房委会商业化运营，几乎年年有盈余。

此外，香港的差饷制度也值得深入研究。差饷是针对租金收缴的利得税，2023-24财年占港府财政收入的5.1%。随着国内住宅租赁市场不断壮大成熟，对租金的估算更为真实准确，或可探讨在部分条件成熟的城市试点针对自有住房服务征收利得税的可行性。

1841年，香港开埠。在特殊的历史和地缘政治条件下，香港形成了独特的土地制度，并发展出具有香港特色的房地产市场和保障房体系。

一、香港土地制度沿革

英治时期，香港土地全部归属英国王室，由港督代行处置。1841年5月，初代港督义律在第一号《香港宪报》中提出，港岛土地以公开拍卖方式批租给私人使用。一个月后，港府举办首次土地拍卖会，批出东起东角、西至上环的34幅土地。

1844年港英政府颁布《土地注册条例》，正式确立土地登记注册等基本制度。1845年《征收差饷条例》出台，规定拍得土地使用权的业主需要按物业市值缴纳税款（差饷）。1886年《土地拍卖条例》公布，明确土地拍卖的流程和细则。批租期限在香港开埠早期曾有过多次变动，到1898年后，绝大部分地块按港岛和北九龙租期75年、南九龙和新界租期99年固定下来¹。

二战后，香港出现为低收入群体提供廉租屋宇的民间非营利组织，如1948年成立的香港房屋协会和1950年成立的香港模范屋宇会，依托港英政府提供的低价土地和免税待遇兴建福利住宅。1953年石硖尾火灾后，为安置大量无家可归的灾民，港英政府出资建设徙置屋，成为香港大规模公屋建设的开端。

1997年香港回归。根据《基本法》第123条，特区政府成立后租约到期土地，可续租50年而无须补缴地价，但需要按年缴付额外地租，征收率为应课差饷租值的3%。举例来说，按照现时应课差饷租值在550，000港元之下的住宅，差饷征收率为5%计算，批租期满后，征收率会升至8%。

1999年，受亚洲金融危机冲击，香港房地产市场大幅回调。特区政府推出“勾地表”制度，在土地公开拍卖前设置内部询价环节，防止土地流拍影响市场信心。具体做法是，地政署编制发布《申请售卖土地表》，发展商对土地表内感兴趣的地块提出申请，开价并缴按金，也即“勾地”。若有发展商出价高于政府内部评估底价，则该地块会正常进行公开拍卖；若所有发展商出价均低于评估底价，则该地块被收回，择机再行拍卖。

初期，仅部分冷门地块需“勾地表”，其余地块仍走正常拍卖流程。直至2003年SARS爆发，恐慌情绪蔓延，多幅土地流拍，促使特区政府在2004年停止土地直接拍卖，全面施行“勾地表”。这一做法虽然杜绝土地流拍，但无法提升土地成交量，导致供地量连年递减，到2008年仅有一幅土地成功勾出。土地供应锐减导致住宅供不应求，租金屡创新高，社会舆论反弹。2013年特区政府宣布取消“勾地表”并重回土地直接拍卖。自1999年开始“勾地表”至2013年取消“勾地表”，仅有58幅土地被勾出，其中住宅用地49幅。

经过多年发展，香港房地产及相关行业规模庞大、体系完备，已经成为支撑香港经济发展的支柱性行业。2023年，香港“建造”、“地产、专业及商用服务”、“楼宇业权”三项经济活动共创造6693亿港元的增加值，占当年香港GDP的23.0%。地价收入是特区政府重要的财源，在2023-24财政年度²香港房地产市场下行，土地拍卖成交笔数锐减的情况下，地价收入占特区政府财政收入的比重为3.6%。在疫情前的2019-20财政年度，这一比例曾高达24.0%（图1）。

图1 地价收入占香港财政收入比重

数据来源：香港财经事务及库务局

二、香港保障房基本情况

香港的保障性住房可以分为用于出租的公共租屋（公屋）和用于出售的资助出售房屋（居屋）两种。

根据特区政府统计处，截至2024年9月底，全港共有永久性居住屋宇305.6万单位³，其中公屋86.0万单位，占居住屋宇总量的28.1%。截至2024年6月底，公屋居民217.4万人，占香港居民总数的28.9%。绝大部分公屋（96.2%）由官办的房屋委员会（Housing Authority，HA，以下简称房委会）持有，少部分（3.8%）由民间的房屋协会（HousingSociety，HS，以下简称房协）持有。公屋主要分布在观塘、葵青、沙田三区，三区占香港公屋单位总数的39.2%（图2）。

图2香港公共租屋分布及居住密度

数据来源：2024年12月香港统计月刊

最早的居屋是港府和非营利组织自上世纪70年代起推出的以低于市价方式出售的保障性住房出售计划。据香港房屋署统计，截至2024年3月底，居屋总数为45.0万单位，占居住屋宇总量的15.0%；居屋居民占香港居民总数的15.5%。

公屋和居屋为香港的低收入家庭和老人等弱势群体提供了经济宜居的住房选择。据香港房屋署，2024年3月，香港岛、九龙、新界公屋的平均月租分别为75、84、67港元/平方米，仅为同期同地区私人住宅租金的18.3%、23.1%、24.2%（图3）；居屋售价则不高于市场价格的七折。据房委会《“出售居者有其屋计划单位2024”的平均售价及销售安排》，新推售的7132个单位按评定市价至少折减30%销售⁴。

图3港岛、九龙、新界公共租屋租金与市价比较

数据来源：特区政府房屋署《房屋统计数字2024》

三、香港保障房申请流程和资格限制

就公屋的申请资格而言，申请人需年满18岁，已婚者需与配偶一同申请，同时申请表内至少一半成员在港住满7年，所有申请人现居香港并拥有入境权，月收入和资产符合规定（表1），且不持有香港私人住宅或住宅份额。

居屋申请分成绿表和白表两类。绿表申请人是公屋居住者/申请者、以及基层公务员；白表申请人是不符合公屋申请标准，但收入和资产额仍然较低（表1），无法负担私人住宅的夹心层或新移民。

表1 保障房申请者收入和资产限额

数据来源：特区政府房屋署

居屋分配常年倾向于绿表申请者。如居屋2019计划，绿表申请人数占总申请人数的15%，却获得51%的居屋单位（表2）。其主要的政策考虑是，绿表申请者在中签后，可腾出原本居住的公屋或被移出公屋轮候名单，实现居屋与公屋的“一换一”，提升保障房使用效率。但随着近年香港房地产市场下行，出现绿表申请者未用尽居屋配额的情况。于是绿表剩余配额被重新分配给白表申请者，造成最终分配结果趋向平衡。居屋2023计划中，再分配后的绿表、白表获资助出售单位占比分别为30%、70%，与当年绿表、白表申请人数占比24%、76%基本相当。

表2 资助出售房屋在绿表和白表申请者之间分配

数据来源：房委会备忘录SHC 24/2024

居屋可以在度过转让限制期并补差价后，在公开市场销售。若资助出售房屋转售于绿表或白表申请者，则只需满足转让限制期的规定，无需补差价。转让限制期一般为5年，差价一般为以当下成交价格计算的购买时折价幅度。以居者有其屋计划为例，其补价计算公式为：

这一安排，让港府与资助出售房屋购买者按照当初的折让幅度分享房屋在持有期间的价值增值。

房委会设有仅面向绿表和白表申请人的“居屋第二市场”，旨在促进居屋封闭流转。因无需补差价，居屋第二市场相对活跃。2024年1至11月，在香港房地产行业整体不景气的背景下，居屋第二市场实现4202宗转售交易。相比之下，同期仅有415宗补差价申请，也即仅有不到交易量十分之一的转售居屋流入公开市场。

四、香港保障房制度的成绩和挑战

经过七十余年的探索和发展，香港保障房形成了完备的体系，已成为维系社会稳定不可或缺的一环。据香港房屋署，截至2023年底，公屋和居屋合计占香港住宅单位总数的46.1%，解决了45.3%的居民的居住问题。公屋和居屋的平均居住密度为2.7人/单位，与私人屋宇的居住密度基本持平。

成绩的背后是香港政府的持续不断投入。2023-24财年，特区政府在房屋方面的公共开支达448.7亿港元，同期港府卖地收入为185.8亿港元。截至2024年3月底，房委会获得的港府拨付土地价值和居屋土地差价，累计达6674亿港元。

图4部分城市房价中位数与年收入中位数比值*

数据来源：Demographia International Housing Affordability 2024

*房价与收入为2023年三季度数据

成绩的反面，是香港现行的土地拍卖制度推高地价、房价、租金，政府、地产商、有房者利益捆绑，让香港成为全球房价/收入比最高的都会区之一（图4）。一方面，相当比例的本地居民无法负担市场化的住宅成本，令排队等公屋/居屋成为他们解决住房问题的唯一出路；另一方面，房价下行牵一发而动全身，对经济、金融乃至社会稳定都会造成巨大冲击，令当局骑虎难下，左右为难。

另外，自本世纪初以来，香港公屋的轮候人数居高不下，轮候时间不断延长。公屋轮候人数从2004-05财年的9.1万人增加至2023-24财年的22.0万人，相应的平均轮候时间也从1.8年延长至5.7年（图5）。

图5公共租屋排队人数及轮候平均时间

数据来源：特区政府房屋署《房屋统计数字2024》、《房屋统计数字2018》、《房屋统计数字2015》、《房屋统计数字2010》、《房屋统计数字2005》

轮候期间，大部分申请家庭不得已居住在狭小的分间楼宇单位，也即俗称的“劏房”中。分间楼宇是将居住单位分割为数个带独立卫浴的厅房分别出租，类似内地的蚁居、群租房。据特区政府2021年人口普查数据，全港10.7万户共21.6万人居住在10.8万间劏房中⁵，其中4.9万间分布在油尖旺和深水埗两区（图6）。劏房人均居住楼面面积为6.0平方米，远低于全港人均居所楼面面积中位数16.0平方米。

图6 分间楼宇在各区分布

数据来源：特区政府统计处，2021年人口普查

为更快速地为更多申请者提供居所，同时解决公屋地块分散、细碎的问题，房委会自2000年多次调整公屋设计，如2000年的因地制宜设计、2006年的“小单位设计”、2008年的“构件式单位设计”等。2011年底，房委会为配合港府《2011-12年施政报告》中重启居屋建设的要求，推出新版“构件式单位设计”，成为目前公屋和居屋的主要设计标准（表3）。

表3公屋和居屋设计要求

数据来源：《香港房屋委员会新公营房屋单位设计》（CB(1)1037/14-15(01)）

*室内楼面面积(Internal Floor Area)，为不包括机房、阁楼、停车位、梯屋、前庭等附属设施的实际居住面积

公屋和居屋面积明显小于私人住宅。大部分公屋和居屋室内楼面面积在40平方米以下，仅有极少数公屋包含五人或以上单位，室内楼面面积在40.0～69.9平方米。40平方米以上居屋近年来也越建越少，从2017年的占比75.4%降至2024年前三季度的21.3%（图7）。

图7 新落成公屋、居屋和私宅的户型面积分布

数据来源：《香港统计年刊》

*2024年为截至三季度数据

五、香港保障房制度的启示

在1998年房改过程中，内地大量借鉴了香港房地产市场和保障房体系建设的经验，如土地的招拍挂制度、经济适用房制度等，松绑了城市土地和商品房市场，释放了民间投资活力，满足了居民的住房需求。一点突破，满盘皆活。

香港用于出租的公屋和用于出售的居屋互相搭配的保障房体系，在约束条件较多的情况下，为缓解香港住房紧张、缓和社会矛盾做出了巨大贡献。香港在保障房的建造、分配和运营管理方面力图做到三个“兼顾”，值得我们借鉴和学习。

第一，在控制成本的同时，兼顾保障房的居住品质。房委会根据反馈不断优化公屋、居屋的室内设计，同时执行较高的绿化标准，预留较为充分的邻里休憩空间。此外，对临街楼宇采用特殊设计降低噪音扰民，充分利用小区的微气候保障自然通风采光，营造舒适居住环境。自2017-18财年，特区政府推出调迁计划，凡人均室内楼面面积低于7平方米的公屋住户，可申请调迁至更大单位，持续提升公屋居住品质。

第二，在保障社会公平的同时，兼顾分享投资收益。通过“居者有其屋”、“绿置居”等计划，公屋和居屋居民可以在政府资助下取得保障房的部分产权。这部分产权可以在房委会的居屋第二市场封闭流转，也可以通过补差价的方式进入公开市场交易。居屋因此有了投资属性，保障房居民也有与政府共享住宅增值的可能性。

第三，在确保财政投入的同时，兼顾永续经营。房委会作为公屋和居屋的管理机构，完全商业化运营，几乎年年有盈余。2023-24财年，房委会实现租金收入245亿港元，售楼及补价收入222亿港元，投资及其他收入44亿港元。同期房委会支出总额342亿港元，当期运作盈余169亿港元。

此外，香港的差饷制度也值得深入研究。欧美等国家土地私有，因此需缴纳与土地产权对应的财产税（也即房地产税）。与内地一样，香港土地归特区政府所有，土地拍卖标的是使用权，开发商购地实际上是一次性缴付地租，并没有获得土地产权，因此没有征收房产税的基础。差饷实际上是针对租金收缴的利得税，对应的是香港GDP中的“楼宇业权”部分。楼宇业权是单位时间内社会整体提供的租赁服务价值总和，包括个人或法人以业主身份为自己提供的租赁服务。这是以支出法核算GDP的通行做法，例如美国2022年估算的自住租金占实际GDP的比重为9.2%⁶。

据特区政府统计处，香港2023年楼宇业权产值2963.7亿港元，占当年GDP的10.2%。差饷是针对包括自住在内的所有租金收入征收5%的利得税。香港的差饷是累进税制，前面说的5%只是最低的一档。2023-24财年，特区政府差饷收入为282.1亿港元，占当期财政收入的5.1%。1947年成立的“差饷物业估价署”，专责差饷征收及地租估价，定期发布香港物业报告，全面掌握香港各类物业详细信息，是差饷制度顺畅执行的关键。这些做法值得研究借鉴。

据特区政府统计处，香港2023年楼宇业权产值2963.7亿港元，占当年GDP的10.2%。据2024年11月刊宪的《2024年差饷（修订）条例》，香港2025年的差饷征收分三档，首55万元应课差饷租值为第一档，对应5%征收率；55至80万元为第二档，对应8%征收率；80万元以上为第三档，对应12%征收率。2023-24财年，特区政府差饷收入为282.1亿港元，占当期财政收入的5.1%。1947年成立的“差饷物业估价署”，专责差饷征收及地租估价，定期发布香港物业报告，全面掌握香港各类物业详细信息，是差饷制度顺畅执行的关键。这些经验都值得我们研究借鉴。

备注：

[1]：1841年港英政府第一次土地拍卖时未明确规定租期，到1844年明确租期为75年且不可续约。1848年，因承租人抱怨租期太短，港英政府把租期从75年延长至999年且无需补交地价。1898年英政府向清政府租借北九龙及新界土地，租期100年，因此北九龙和新界批租期限是自1898年7月1日起计算99年减3天，至1997年6月27日。同时港英政府将港岛和南九龙新批土地租期改回75年，并可续租75年，不另收地价。

[2]：香港以本年的4月初至来年的3月末为一个财政年度。

[3]：房屋署数据与统计处数据略有不同，统计处公布的香港统计月刊2024年3月底，香港共有永久性居住屋宇304.1万单位。因统计月刊的数据较新，此处使用的是统计处数据。

[4]：根据房委会2018年出台的出售单位定价政策，至少75%的推售单位，折价后的按揭贷款月供不超过香港家庭收入水平中位数的40%。按2024年中香港家庭月收入水平中位数46300港元、贷款90%、按揭20年、按揭利率4.0%计算，75%的出售单位总价不超过约340万港元。

[5]：特区政府统计处，《2021人口普查主题性报告：居于分间楼宇单位人士》

[6]：估算的自住租金：Imputed Rental of Owner-Occupied Housing，历年美国自住租金占GDP比重见https://fred.stlouisfed.org/graph/?g=eOZt